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Introducción
Contexto y presentación de la problemática
Los temas vinculados con el desarrollo rural y la agricultura familiar son objeto de discusión desde hace algunos años en América Latina. Históricamente, el interés por la temática del desarrollo rural identificaba como problemática casi única la “salida” de la pobreza de los pobladores rurales y los pequeños productores, a los que luego se identificaría como agricultores familiares. En este texto, nuestra pregunta se vincula con quiénes son los sujetos del desarrollo. Así como han variado las miradas sobre el desarrollo rural, tanto en sus aspectos teóricos como en aquellos más vinculados a sus modos de intervención, también lo han hecho los sujetos que dan cuenta de tal desarrollo. Para el logro de sus objetivos, cada programa o política específica presenta un recorte de la realidad, seleccionando y tipificando los sujetos destinatarios de sus acciones, bajo diversos supuestos teórico-metodológicos que guían su ejecución (Urcola, 2016). De este modo, la pregunta por los destinatarios de las acciones de desarrollo rural nos introduce en el debate empírico y teórico sobre la construcción de los sujetos de las políticas públicas en contextos específicos de intervención.
En América Latina, la estructura agraria se ha diferenciado tradicionalmente en dos tipos básicos de unidades productivas: las empresas agropecuarias o latifundios y las unidades campesinas o minifundistas. No obstante, desde mediados de la década del noventa y principios del nuevo milenio, en el interior de ambos grupos o como intersección de estos, comienza a identificarse en ámbitos académicos (universidades, centros de estudios, etcétera) y de gestión (organismos internacionales, Estados, gobiernos, etcétera) un universo de actores bajo el rótulo agricultores familiares.1
Si bien hay cierto consenso en la idea simplificada de que el agricultor familiar es todo aquel sujeto que vive en el medio rural y trabaja, en principio, en la actividad agrícola junto con su familia, tanto investigadores como quienes elaboran políticas de desarrollo rural no concuerdan en una definición y esta difiere en forma considerable según la región o el país de referencia (Salcedo, De la O y Guzmán, 2014). ¿Qué implica ser un agricultor familiar para una política pública sectorial hoy? Esto refiere a una actualidad de gran variabilidad que nos interesa analizar, con especial interés en el caso argentino.
El caso de Argentina
En Argentina, la construcción de una agenda asociada al desarrollo rural y la agricultura familiar no ha sido habitual en el marco de las políticas destinadas al medio rural, y mucho menos en espacios estatales de gestión. Si bien el país tiene una larga tradición de estudios de carácter académico que sí han trabajado estas cuestiones, no habían sido abordadas, globalmente, en términos de políticas públicas hasta 2004, aproximadamente. En este sentido, la existencia de una política de desarrollo rural y agricultura familiar resulta más una excepción que una constante.
Para mencionar brevemente los contextos de esta excepcionalidad en Argentina puede indicarse que, primero, en la década del noventa, las acciones de los programas de desarrollo rural se centraban en la pequeña producción (minifundista) y en los pobres rurales (concebidos como sujetos de asistencia esencialmente); luego, en la década del 2000, una jerarquización institucional de la temática del desarrollo rural (con agencias estatales específicas al interior del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación)2 identificó a la agricultura familiar como un sujeto económico relevante para llevar adelante procesos de desarrollo de los territorios rurales y como un sujeto político con derechos ciudadanos y demandas específicas que debían ser atendidas. Finalmente, en la actualidad (entre 2015 y 2019), si bien se sigue sosteniendo la formalidad de la institucionalidad antes construida, se observa una reinterpretación de los sujetos comprendidos en el universo de la agricultura familiar, planteando una vuelta a la identificación de estos sujetos con los pobladores rurales pobres y vulnerables de la década del noventa, o con sujetos con cualidades de innovación y emprendedurismo,3 cuyas lógicas los aproximan a conductas empresariales de las que antes, en buena medida, pretendían diferenciarse.4
A partir de 2015, coincidiendo con el cambio de gobierno a nivel nacional,5 se observan una serie de modificaciones de las estructuras estatales vinculadas al desarrollo rural y la agricultura familiar (desfinanciamiento y desjerarquización institucional de la agencias estatales) que están siendo acompañadas, desde el plano discursivo y conceptual, por una serie de redefiniciones sobre los sujetos destinatarios de las políticas públicas y la direccionalidad de estas, que merece nuestra atención analítica.
Objetivos e hipótesis de trabajo
Partimos del supuesto de que el contexto nacional (y regional)6 de reducción de ciertas capacidades estatales está afectando las estructuras institucionales construidas en Argentina entre 2004 y 2014. Sostenemos que el emprendedurismo y los emprendedores rurales se presentan como una propuesta empírica y conceptual que disputa el sentido político de la agricultura familiar (y de otros actores de la economía popular) y reorienta las políticas públicas dirigidas al sector, con instrumentos y programas que redefinen o tornan difusos sus atributos específicos.
Con este telón de fondo, que incluye cuestiones conceptuales y empíricas, este escrito responde a la necesidad de indagar acerca de los sujetos del desarrollo rural y las políticas públicas, tratando de focalizar en aquellos aspectos que manifiestan cambios en su consideración en el contexto actual (2015-2019) de la gestión estatal del desarrollo rural y la agricultura familiar en Argentina. Esta línea de trabajo forma parte de una investigación en curso que dialoga con estudios anteriores del equipo de investigación, sobre la configuración de los sujetos asociados a la gestión estatal del desarrollo rural en Argentina (Lattuada, Nogueira y Urcola, 2015).
El artículo se sostiene en una estrategia metodológica cualitativa centrada en el análisis de los discursos oficiales y el registro de las transformaciones de las estructuras estatales y los programas destinados al desarrollo de la agricultura familiar en el país. Sus fuentes principales han sido: información institucional, de prensa y entrevistas en profundidad a personal técnico de las agencias estatales de desarrollo rural.7
El presente artículo se compone de tres apartados y unas reflexiones finales. A esta introducción, le siguen un apartado de carácter teórico-conceptual en el que establecemos las claves analíticas que nos ayudan a comprender el nuevo contexto: la articulación conceptual entre agricultura familiar y los enfoques de desarrollo rural (que hacen de puente con nuestros estudios anteriores); el rastreo analítico de la noción de emprendedurismo y las discusiones que a su alrededor se establecen en el marco de las políticas públicas de desarrollo; y la búsqueda de enfoques teóricos que permitan la interpretación de estos fenómenos discursivos y empíricos a nivel de las políticas públicas. El siguiente apartado avanza en el análisis empírico de la penetración discursiva del emprendedurismo en el marco de las acciones del desarrollo rural actual en Argentina. Para ello, se describen algunas de las significativas modificaciones acontecidas en las áreas de gestión estatal destinadas al desarrollo rural y la agricultura familiar, desde 2015 a 2019; se examinan específicamente algunos programas de fomento de la cultura emprendedora y se ofrece un análisis marcando las disputas simbólicas e institucionales relacionadas con los sujetos destinatarios de las políticas públicas sectoriales y el modelo de participación e integración social que promueven. Para finalizar, presentamos algunas reflexiones de cierre que recuperan los ejes centrales del escrito.
Abordaje teórico-conceptual
Los sujetos del desarrollo rural en la Argentina del nuevo milenio
El tema del desarrollo rural se instala definitivamente en el país en la década del noventa, cuando se diagnosticó que la mitad de las explotaciones agropecuarias del territorio desaparecerían (incluso las pampeanas), en las condiciones del nuevo modelo de paridad cambiaria, apertura y desregulación de la economía (Lattuada, Nogueira y Urcola, 2015). En el marco de los procesos de reforma estructural de los Estados de esa época, la problemática del desarrollo rural se instaló en la agenda pública argentina como parte del proceso de consolidación de un modelo que minimiza el rol del Estado en la sociedad, que desplaza las decisiones al mercado y propone programas asistenciales y compensatorios para quienes se encuentran condenados a la exclusión en el nuevo contexto de acumulación e integración a la economía mundial. Es importante resaltar que, en el marco de los programas elaborados durante esta década, la agricultura familiar era considerada dentro de las acciones de asistencia a la pobreza y, más precisamente, como un segmento de “beneficiarios” focalizado en los pequeños productores rurales pobres, a los que se debía asistir técnica y financieramente.
Hacia finales de la década del noventa y principios del 2000, se difundió en nuestra región un nuevo discurso vinculado con temas y acciones de desarrollo endógeno, gestión estratégica de ámbitos locales, participación y territorio (Manzanal, 2006; Lattuada, Nogueira y Urcola, 2015). Este enfoque es de gran importancia para la reconsideración de la agricultura familiar como sujeto del desarrollo y se traduce en el paradigma del desarrollo territorial rural (DTR) que comenzó a permear la lógica de acción de los programas de desarrollo rural en Argentina hasta la actualidad.8
Ante este viraje, el concepto de agricultura familiar cobró un sentido más abarcativo que el de pequeño productor, minifundista o campesino, que hacía hincapié en las condiciones de pobreza o escasez (predial o de capital). Dado que el verdadero reto de la propuesta del DTR era poner en marcha procesos de transformación que incluyeran a los pobres, los excluidos y los micro y pequeños empresarios rurales, la categoría de agricultura familiar se constituyó en una noción más representativa de este abanico de actores. Evidentemente, el rasgo familiar es el que ha otorgado consenso político a la categoría y el que ha posibilitado trascender las condiciones económicas de pobreza como indicadores exclusivos para su identificación. De este modo, entre fines del siglo pasado y principios del actual, la agricultura familiar fue creciendo en importancia como categoría teórica. Congrega políticamente a diversos actores rurales y se instala como problema de agenda de las políticas públicas de desarrollo rural en el país. Todo esto a partir del impulso generado desde los organismos internacionales y, fundamentalmente, de la recuperación de ciertas capacidades de los Estados nacionales en la región (Sabourin, Samper y Sotomayor, 2014; Salcedo, De la O y Guzmán, 2014).9
En este contexto, el agricultor familiar pasó de ser considerado estrictamente pobre o vulnerable a ser un agente socioeconómico con posibilidades de generar acciones que permitan su inclusión en el mercado y en las dinámicas ciudadanas. Es decir, se constituyó como un sujeto económico y político -o de derechos-, sobre el que se depositaron expectativas para la generación de procesos de desarrollo económico y social.
En Argentina, durante el período 2004-2014, se consolidó una visión compartida de la agricultura familiar como un sujeto activo de los procesos de desarrollo de los territorios rurales, a través, sobre todo, del fomento de las estrategias asociativas. Sin embargo, estas estrategias de acción tuvieron manifestaciones divergentes de acuerdo a las distintas agencias intervinientes en el área. Por un lado, se fomentó el asociativismo con fines productivos, comerciales y de agregado de valor, concibiendo la agricultura familiar como un sujeto económico. Por otro lado, se propició la consolidación de organizaciones con fines reivindicativos, destacando el carácter político de la agricultura familiar como un sujeto de derechos ciudadanos. Estas lógicas10 estuvieron en tensión durante todo el período y funcionaron como fuente de conflicto y discrepancias, pero también de consenso, en la búsqueda de cierta complementariedad de las acciones para propiciar procesos de desarrollo territorial que combinaran el crecimiento económico con la inclusión social de los sujetos (véase Nogueira, Urcola y Lattuada, 2017).
Dicho todo esto, una de las novedades que ofrece la actualidad institucional del desarrollo rural en la Argentina es la resignificación del agricultor familiar como sujeto del desarrollo y su parcial desplazamiento discursivo por una figura muy presente en la propuesta oficial: la del emprendedor.
La coyuntura del período 2015-2019 muestra algunos virajes en esta concepción dual del sujeto en favor del perfil económico de la agricultura familiar que consideramos pertinente destacar y profundizar analíticamente. Tal como podremos observar, persiste un discurso vinculado a las organizaciones de la agricultura familiar con un perfil económico y productivo, pero ahora en tensión con acciones que promueven el desarrollo de las capacidades individuales de innovación y emprendedurismo de los sujetos.
El emprendedurismo en las propuestas de desarrollo
La figura del emprendedor no es ajena a la tradicional idea de desarrollo. De hecho, esta le otorga complejidad a la discusión, pues es la que primeramente introduce, desde la lógica de la modernización, la ideología de la igualdad de oportunidades, el self-made-man, el “obrero que se convierte en jefe”, “el botones que se convierte en director”, etcétera (Rist, 2002). En este marco, ¿qué es un emprendedor y por qué resulta importante introducirlo como un sujeto del desarrollo rural? En principio, un emprendedor no es estrictamente un empresario, sino un innovador que ofrece nuevas soluciones a viejos problemas.
La noción de emprendedor, que proviene del francés entrepreneur (pionero), ha tenido múltiples usos empíricos y teóricos en el marco de un campo de investigación en proceso de consolidación. Se la ha vinculado con la idea del “aventurero” que avanza hacia lo desconocido en contextos de incertidumbre. Esta idea es la que ha sido utilizada metafóricamente por diferentes corrientes de pensamiento, fundamentalmente económico, para identificar a aquellas personas que se inician en una empresa comercial o un proyecto con rasgos innovadores. Según Herrera Guerra y Montoya Restrepo (2013), el emprendedor nunca deja de ser innovador. Es quien tiene la idea o el concepto de un producto, servicio o actividad a realizar. En este sentido, se diferencia del empresario, cuyas cualidades se vinculan con la administración de un negocio.
Si bien pueden rastrearse antecedentes del uso del término en la literatura económica francesa de principios del siglo XVIII y en algunas referencias de los economistas clásicos británicos (como Adam Smith) vinculados al entrepreneurship (espíritu emprendedor) del business management, son las referencias a la “teoría de la dinámica económica” de Joseph Schumpeter y a la teoría de las oportunidades en mercados imperfectos de los economistas austríacos11 las que le darán forma al concepto.
Aunque Schumpeter no se propuso desarrollar una teoría sobre el emprendimiento, es él quien plantea la inestabilidad y la existencia de un “desequilibro dinámico” en los mercados, como consecuencia de las acciones de “destrucción creativa” que acompañan a los procesos de innovación llevados adelante por los empresarios. Esta perspectiva será luego retomada y complementada por los economistas austríacos, quienes van a asociar el término emprendedor con las acciones de especulación de aquellos que, a través del acceso diferencial a información y conocimientos, logran aprovechar y reconocer oportunidades en mercados signados por la incertidumbre (Formichella, 2004; Herrera Guerra y Montoya Restrepo, 2013).
Esta lógica del emprendedurismo impactará fuertemente en los planteos teóricos sobre el desarrollo local y rural a través de la propuesta de desarrollo humano o de las capacidades humanas, del economista y filósofo Amartya Sen. Según este autor, el desarrollo no consiste en el aumento de la oferta de bienes materiales y de su disponibilidad, sino en el crecimiento de las capacidades de los individuos para poder decidir y conducir su existencia (Lattuada, 2014). En este sentido, considera que las acciones de desarrollo de un territorio deben buscar que los individuos aumenten sus posibilidades de tener oportunidades de llevar adelante proyectos productivos, generando sus propios empleos e ingresos, mejorando su calidad de vida y generando valor agregado a todos los procesos económicos y sociales que hacen al funcionamiento de una comunidad (Duarte y Ruiz Tibana, 2009).
En las propuestas del desarrollo local (o endógeno) de mediados de los ochenta y su readaptación al enfoque del DTR, desde finales de la década del noventa y hasta la actualidad,12 encontramos acciones y programas que promueven el emprendedurismo y las empresas y organizaciones de la economía social como mecanismos de inserción sociolaboral en tiempos de crisis (Melián Navarro y Campos Climent, 2010). La intensidad y la escala del desempleo13 propiciaron la búsqueda de acciones gubernamentales y no gubernamentales que fomentasen la potencialidad y creatividad económica de grupos sociales vulnerables, como jóvenes, mujeres, trabajadores informales o minorías étnicas (Amin, 2008). Ante el fracaso de las políticas tradicionales de empleo, se comienzan a articular acciones enmarcadas dentro de los paradigmas del desarrollo local y territorial. Estos enfoques utilizaron como principal instrumento el impulso de las micro, pequeñas y medianas empresas de la economía social en sus múltiples formas jurídicas y asociativas. En estas perspectivas, las empresas y asociaciones de la economía social se presentaron, por un lado, como una forma de innovación económico-social y, por otro lado, como una forma de innovación político-gubernamental, en el marco de acciones que permitieran fomentar el autoempleo junto a emprendimientos y capacidades empresariales de base local (Amin, 2008; Melián Navarro y Campos Climent, 2010).
El emprendedurismo, dentro de la perspectiva de la economía social, ha intentado redireccionar el crecimiento económico hacia la inserción laboral y el desarrollo local. Se ha orientado al fomento de iniciativas que permitan la integración social y el crecimiento económico al mismo tiempo. No obstante, en buena parte de los programas y acciones para el desarrollo local o de los territorios rurales, las propuestas de inclusión social han quedado reducidas a propuestas de integración a mercados y los emprendimientos a planes de negocios. Por otro lado, los contextos de crisis en los que se han aplicado han tendido a transformar las iniciativas y motivaciones individuales en una coerción que se padece y atenta contra la vocación autonomista (del trabajo libre) que vincula el riesgo con una elección de los sujetos.
El emprendedurismo como política del individuo o de la singularidad
En la búsqueda de enfoques teóricos que nos permitan la interpretación/comprensión de este tipo de fenómenos discursivos y empíricos a nivel de las políticas públicas, resulta sugerente el planteo de Merklen (2013) acerca de las “políticas del individuo”, propias de nuestro tiempo. El autor las concibe como aquellas cuyo foco está puesto en el individuo y no en las dinámicas sociales que, como tales, podrían resultar un obstáculo para la autonomía individual. Esto representa, en rigor, una reorientación de la relación Estado-sociedad. Uno podría pensar, advierte el autor, que las políticas que se orientan al individuo resultan exclusivamente políticas sociales, sin embargo, es posible considerar dispositivos de individuación en buena parte de los ámbitos sociales, entre los que podemos incluir los espacios rurales. Estos dispositivos obedecen a recursos cuyo fin es introducir un contenido específico a las acciones de los sujetos. En el caso de estas políticas, transmitir “responsabilidad” y activación” resultan los únicos contenidos viables, pues “cada persona debe definir el contenido de su experiencia y su proyecto de futuro” (Merklen, 2013, p. 74). Como puede observarse, estas nociones apelan a cierto laissez faire individual con evidentes efectos en la constitución de la sociedad.14
En cierto sentido, estas políticas construyen o, mejor dicho, reconstruyen, la concepción liberal moderna del individuo, desentendiéndose de cierta lógica de cuidados y bienestar de los paradigmas de carácter intervencionista. Por el contrario, el individuo será “responsable” de sí mismo y deberá mantenerse “activo”. Se sostendrá en la “esfera privada” que el Estado solo tendrá que “proteger y respetar” (Merklen, 2013).
Estas políticas de individuación contemporáneas producen individuos que se perciben como objetos. ¿A qué individuos, entonces, se orientan estas políticas? A quienes han “perdido” o están “por perder”. En palabras de Merklen (2013), a aquellos que, desestabilizados, se “cayeron del caballo” y necesitan ayuda para “volver al ruedo”.
En esta misma línea argumental, Rosanvallon (2015) nos invita a contemplar las posibles ambigüedades de las actuales políticas de la singularidad. Las acciones que tienden a promover la realización del individuo, al mismo tiempo pueden volverse contra él. Su singularidad se ha convertido en un factor decisivo de la producción, en tanto su productividad reposa sobre su capacidad de movilizar recursos propios y de involucrarse de manera autónoma en una tarea. Pero este reconocimiento y llamado a la realización de las personas tiende a presentarse como un imperativo y a funcionar como una orden: “sean autónomos”, “sean responsables”, “tomen iniciativas” (“sean emprendedores”). De este modo, los procesos de individualización-emancipación se relacionan de manera confusa con procesos de individualización-fragilización (Rosanvallon, 2015, p. 328).
La ambigüedad en los usos del emprendedurismo en programas y políticas se vincula con las contradicciones y penetraciones empíricas y discursivas de lo que Ronsanvallon denomina “capitalismo de la singularidad” o “sociedad de la competencia generalizada”. Con ambas ideas se refiere a la singularización de los procesos de trabajo (explotación de la fuerza de trabajo) y a la penetración material y simbólica de la economía de mercado en la direccionalidad del orden social.15 El uso de estas nociones, cuyo desarrollo teórico quizá pone en duda su condición de conceptos, es un microindicador de los cambios radicales que acontecen en la sociedad actual y, asimismo, de los desafíos de las ciencias sociales para comprenderlos.
En síntesis, el emprendedurismo emerge como noción que intenta resaltar rasgos y atributos propios de los individuos y su desempeño, en el marco de transformaciones en el funcionamiento de la economía de mercado, la organización de la producción y las nuevas formas de inserción sociolaboral en contextos de crisis. No obstante, su inscripción en programas y políticas de las últimas décadas lo integran discursivamente en el segmento de las “políticas del individuo” o de la “singularidad” a las que aluden Merklen (2013) y Rosanvallon (2015).
Como veremos a continuación, las acciones que se sostienen discursivamente alrededor del desarrollo rural y la agricultura establecen una disputa de sentido en torno al rol de los sujetos de la política pública (en este caso, el agricultor familiar) y sus formas de relacionarse con el Estado. Esta impronta tiende a romper con las lógicas preponderantes en las acciones precedentes.
De agricultor familiar a emprendedor innovador
Para comprender el contexto de penetración discursiva del emprendedurismo en el marco de las acciones del desarrollo rural actual, debemos reseñar muy brevemente algunos cambios significativos en el interior del Estado argentino. El primer movimiento significativo fue una nueva modificación en la Ley de Ministerios, por la cual el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (creado en 2009) se convirtió en Ministerio de Agroindustria, en diciembre de 2015. Luego, en marzo de 2018, se concretó una profunda reforma de su estructura. Se redujeron numerosas áreas con el objetivo de “desburocratizar” y achicar la planta política; se eliminaron más de ochenta direcciones y coordinaciones y se despidieron alrededor de novecientos trabajadores en todo el país, en su mayoría personal técnico de la Secretaría de Agricultura Familiar (SAF). Finalmente, en septiembre de 2018, en el marco de una crisis cambiaria y con la intención de reducir el déficit fiscal, acorde con las normativas del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Poder Ejecutivo promulgó el Decreto 801/2018, que estableció la reducción del número de ministerios y la degradación del Ministerio de Agroindustria al rango de Secretaría, pasando a depender del nuevo Ministerio de Producción y Trabajo.
En lo que refiere concretamente al área de desarrollo rural y de agricultura familiar, dentro de la cartera de Agroindustria, entre 2016 y 2018, la nueva Secretaría de Agricultura Familiar, Coordinación y Desarrollo Territorial (SAFCyDT)16 se ha caracterizado más por la paralización, evaluación y redefinición de las acciones realizadas por la gestión anterior, que por iniciativas propias de envergadura dirigidas específicamente hacia los agricultores familiares. Por ello, muchas de las acciones que podemos reseñar tienen un carácter más discursivo y hasta propagandístico que de impacto, en términos de acciones que se traduzcan en partidas presupuestarias e instrumentos de intervención de relevancia.17
La gestión actual de esta secretaría ha redefinido al sujeto de sus intervenciones, estableciendo una clara distinción entre los sujetos de asistencia social (los “pobres” o vulnerables) y los sujetos de crédito o de acceso a incentivos económicos para emprendimientos rurales o para la comercialización de productos agropecuarios (los “productores viables”).
La eliminación del monotributo social agropecuario (MSA) se destaca entre las acciones que han transformado el escenario institucional del desarrollo rural y la agricultura familiar en Argentina.18 Esta medida obliga a los sujetos que no pueden sostener su actividad en forma autónoma a inscribirse en el monotributo social (MS), administrado por el Ministerio de Desarrollo Social.
En relación con los incentivos económicos para emprendedores rurales o para la comercialización, pueden destacarse las siguientes acciones:
a) la presentación del sello Producido por la Agricultura Familiar (Res. 330-E/2017), un isologotipo que, además de identificar y reivindicar los atributos de la producción de los agricultores familiares, “certifica la trazabilidad, inocuidad y el origen social de los productos que llegan a las góndolas” (Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca Argentina, 2017);
b) la inclusión de productos de la agricultura familiar en el Código Alimentario Argentino (CAA), que simplifica los requisitos para la habilitación de los establecimientos de pequeña y mediana escala que elaboran y comercializan alimentos caseros, artesanales y tradicionales;
c) el Plan Nacional de Inclusión Digital de la Agricultura Familiar, que ofrece capacitaciones para el uso de herramientas tecnológicas digitales que permitan “potenciar las oportunidades de comercialización, desarrollando habilidades para el acceso a los mercados de estos actores” (Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca Argentina, 2019); y
d) la implementación del programa AgroEmprende “Innovando en el Territorio”, que se propone generar “el entorno propicio para la detección de oportunidades, el acompañamiento en la formulación de negocios y el acceso a recursos para la puesta en marcha o fortalecimiento de emprendimientos agroindustriales para los jóvenes rurales” (Ministerio de Agroindustria de la Nación Argentina, 2017b), y el Programa Argentina Emprende, que es una iniciativa de la Secretaría de Agroindustria, la SAFyDT y el Banco de la Nación Argentina para implementar un mecanismo operativo que facilite el acceso al crédito a emprendedores, microempresas agroproductivas de la agricultura familiar y de las economías regionales. Con esta iniciativa, afirma el secretario de Agroindustria, se “fortalecerá el desarrollo de los diversos sectores agroproductivos vinculados a la agricultura familiar, impulsando su formalización, modernización, reconversión, complementación, como también la diversificación de las economías regionales” (Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca Argentina, 2018a).
El fomento de la cultura emprendedora a través de los programas de desarrollo rural
Los primeros antecedentes de esta línea de intervención destinada a promover la cultura emprendedora de los sujetos del agro podemos encontrarlos en un proyecto piloto destinado a los jóvenes rurales, en el marco de los programas de desarrollo rural con financiamiento externo entre los años 2005 y 2009.21 En este período se llevó adelante el Proyecto Piloto Jóvenes Emprendedores Rurales (PJER), como parte del Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) de la ex Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación y que luego sería incorporado a la Secretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar (en el marco del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de 2009). El proyecto tenía como objeto “fortalecer el espíritu emprendedor de los jóvenes rurales mediante la promoción de las capacidades individuales para la creación de nuevos emprendimientos” (PROSAP, 2009, p. 3). Se planteó como estrategia incrementar la cantidad de jóvenes22 que inicien sus nuevos negocios. La letra del proyecto es clara en la definición del objetivo: “promoviendo la diversificación productiva y la actividad innovadora a través de la creación de nuevos negocios que posibiliten la permanencia de los jóvenes en sus localidades, atenuando la migración campo-ciudad y fortaleciendo el desarrollo sostenible del sector agropecuario argentino” (PROSAP, 2009, p. 3).
Este proyecto piloto funcionó como una herramienta más dentro de una batería de acciones llevadas adelante en el marco de otros programas.23 Se focalizaba en los jóvenes rurales a través de acciones que integraban lo productivo, lo educativo y la inserción laboral dentro de la perspectiva de la cultura emprendedora, a través de la creación de Centros de Desarrollo Emprendedor. Según el informe final del proyecto, en el período 2006-2009 se crearon 220 unidades de producción, se fortalecieron 568 emprendimientos y se brindó asistencia a 1.200 jóvenes para el desarrollo de sus proyectos en todo el país. Del total, 451 planes de negocios fueron efectivamente financiados (37%) a partir de su evaluación técnica de sustentabilidad (PROSAP, 2009).24
A su vez, en el marco de este proyecto se fomentó una línea de formación en liderazgo y gestión de las organizaciones sociales. El propósito era apoyar la demanda de organizaciones agrarias25 y consolidar el campo asociativo y reivindicativo de la agricultura familiar en el marco de los Foros Nacionales de la Agricultura Familiar (FoNAF), por aquel entonces aún en construcción.
Este proyecto piloto fue marginal en un contexto general de expansión y jerarquización institucional de las acciones para el desarrollo de los territorios rurales y la agricultura familiar (Lattuada, Nogueira y Urcola, 2015). El Programa AgroEmprende, en cambio, surge como una de las acciones concretas de la actual gestión, que da relevancia analítica a nuestra hipótesis sobre el emprendedurismo como lógica hegemónica que unifica el carácter de las intervenciones de la nueva SAFCyDT.
Según expresa su página oficial, AgroEmprende se promueve como un canal para “vincular el espíritu emprendedor de todos aquellos jóvenes que formen parte del programa, con aquellas empresas que desarrollan sus actividades en el sector y puedan participar apoyando aquellos proyectos que sean de su interés” (Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca Argentina, 2018b). A través de esta alianza público-privada se busca potenciar el arraigo y fortalecer el desarrollo sostenible con propuestas productivas, agroindustriales y de servicios e impulsar la identificación de proyectos para la juventud rural como una herramienta para favorecer la creación de empleo y el acceso a oportunidades.
Para cumplir este objetivo se realizan convocatorias, encuentros federales, incubación de proyectos y se brinda asesoramiento. En su ejecución, el programa realiza una convocatoria a proyectos productivos. Luego, articulando con otros organismos públicos y privados, se realiza la implementación y evaluación de los proyectos seleccionados. Se conforma una red de instituciones de promoción del emprendedurismo y se brinda acceso a los recursos para la puesta en marcha o el fortalecimiento de los emprendimientos agroindustriales.
En el mes de septiembre de 2016 se realizó la experiencia piloto del programa en la provincia de Catamarca, a través de la convocatoria de proyectos productivos para jóvenes de entre 18 y 40 años.26 Los inscriptos superaron las 1.100 personas y se brindaron cinco capacitaciones a lo largo de dos meses. Como resultado se presentaron más de 300 proyectos, de los cuales resultaron seleccionados y financiados 45 (15%). En esta convocatoria participaron los ministerios de Agroindustria y de Producción de la Nación, el Ministerio de la Producción de la Provincia de Catamarca, la Asociación de Emprendedores de Argentina (ASEA) y la Universidad Nacional de Catamarca (UNCA). Entre 2017 y 2018 esta experiencia se replicó en las provincias de Buenos Aires, Jujuy, Chubut y Formosa. Para el año 2019 se pretendió abarcar un total de 16 provincias, capacitando a 8.000 jóvenes. El propósito fue seleccionar alrededor de 4.000 proyectos, de los cuales fueron financiados 800 (20%).
Análisis de los programas de fomento de la cultura emprendedora
¿Qué es lo que tienen en común las experiencias piloto PJER y AgroEmprende? ¿Qué las diferencia de otros programas de desarrollo rural? En principio, su focalización en los jóvenes y su apuesta a la formación para la elaboración de proyectos sometidos a evaluación. Al igual que en la mayoría de las acciones vinculadas al emprendedurismo en diferentes ámbitos, los jóvenes son los destinatarios de estas iniciativas. Intervenciones de este tipo persiguen un cambio cultural como base de un proceso de crecimiento y desarrollo económico, vinculando inclusión con competencia de mercado. Desde esta perspectiva, hay una estrecha relación entre innovación, sociedad del conocimiento y mentalidad empresarial, que se motoriza a través de cursos y seminarios en los cuales se transmiten las capacidades, habilidades y actitudes que los jóvenes deberán incorporar (o descubrir que “ya están dentro de ellos”) y traducir en una propuesta o iniciativa (proyecto o plan de negocios) para insertarse laboralmente e integrarse a la sociedad de mercado.
La promoción del emprendedurismo implica el diseño de acciones que combinen lo educativo con lo laboral, circunscribiendo la formación educativa a las demandas del mercado. Por ello, Escuelagro es la otra iniciativa que se articula con el programa AgroEmprende (véase Infocampo, 2016). En el marco de las Jornadas Innovar y Repensar la Educación Agraria, el secretario de la SAFCyDT señaló que “a través de Escuelagro proponemos actualizar conocimientos y conectar el mundo productivo con el educativo”, y agregó que “el emprendedurismo es fundamental para armar empresas de base local a través de las cuales se va a generar más trabajo que es lo que falta para el desarrollo profundo del interior del país” (Ministerio de Agroindustria de la Nación Argentina, 2017a).
Ahora bien, el punto central y tal vez el que lo diferencia en forma más significativa de los otros programas de desarrollo rural es que su implementación contiene un concurso en el que se inscriben muchos participantes y solo algunos resultan ganadores (con premios y menciones), en función de una evaluación y selección de proyectos, de acuerdo a criterios preestablecidos. Desde sus primeras experiencias, la mayoría de los programas de desarrollo rural han funcionado con algún criterio de focalización. No obstante, los criterios de focalización de estos programas han tendido a plantearse entre sus objetivos un carácter lo más universal posible, en el marco de acciones de extensión hacia las comunidades rurales (apoyo técnico, financiamiento, etcétera), como camino para la generación de procesos de desarrollo y crecimiento económico de los territorios. Esto se observa en la evaluación final de algunos programas en los que se pretende mostrar -en ocasiones de manera exagerada- la cantidad de personas y familias beneficiarias. En cambio, en la modalidad de programas de promoción del emprendedurismo a través de concursos, la difusión de sus bases y condiciones y el legítimo proceso de selección de los participantes son los pilares fundamentales. Los proyectos seleccionados para estos programas se suelen presentar en actos oficiales de entrega de premios y estímulos financieros.27
Este formato promueve la idea de una sociedad que ofrece igualdad de oportunidades para la competencia. El programa funciona como plataforma que, a través de la competencia regulada, garantiza la posibilidad de participación de todos los interesados, quienes serán premiados en función de sus méritos e iniciativas individuales (o de equipo), y quienes no lo logren contarán con la promesa y el incentivo para seguir participando.
En la era del capitalismo de la singularidad, siguiendo a Rosanvallon (2015), hay dos maneras de justificar y articular el principio de igualdad con el de las diferencias sociales: el azar o el mérito. El azar es estructuralmente igualador, ya que nadie puede apropiárselo y, psicológicamente, tiene la virtud de permitir atribuir a la mala suerte un fracaso o posición desfavorable, atenuando la responsabilidad. En cambio, el mérito incluye variables de naturaleza (talentos) y de comportamiento (virtud) que relacionan capacidad individual con esfuerzo en el marco de algún tipo de competencia regulada. El mérito funciona como una “ficción necesaria” que tiene por objeto revelar capacidades naturales y cualidades mentales, permitiendo a los individuos dar sentido a su existencia (el jugador es el único artesano de su destino) y conciliar el principio filosófico de igualdad con el hecho social de las desigualdades de posiciones. No obstante, el autor advierte que la referencia simplista al mérito oculta el hecho de que la apreciación de las “capacidades” en competencia depende de las representaciones que uno se haga de una buena sociedad y de la ciencia del hombre a la cual se haga referencia implícitamente (Rosanvallon, 2015, p. 281).
En el marco de estos programas por concurso, el Estado cumple una función legitimadora (efecto simbólico) y performativa a través de la construcción de la “ficción” que permite la selección de los talentos y cualidades que se pretenden motorizar. En este sentido, la idea de igualdad de oportunidades es inseparable del ethos meritocrático que, según Rosanvallon (2015), da lugar a una nueva “aristocracia del talento” que tiende a justificar las desigualdades y desestimar las discusiones en torno al acceso a derechos sociales universales (nivel de recursos que deben ser garantizados por la sociedad para todos).
De este modo, el sujeto de las políticas y los programas de desarrollo rural, que anteriormente se intentaba englobar en la noción amplia de agricultura familiar y al que se asistía a través de acciones que combinaban instrumentos de acceso a derechos con programas de acceso a financiamiento y asesoramiento técnico-productivo, se encuentra en tensión. Los cambios institucionales que acontecieron fundamentalmente en el interior de la ex-SAF parecen transformar paulatinamente las herramientas de acceso a derechos e inclusión ciudadana (como el MSA) en instrumentos de asistencia a la pobreza. Al mismo tiempo, existe cierta ambigüedad e indefinición en el tipo de productor al que se orientan las acciones en la órbita institucional del desarrollo rural y la agricultura familiar. La referencia a los “no tan jóvenes” emprendedores rurales (de hasta 40 años) que promueven los nuevos programas y las líneas de asistencia a la comercialización (sello de agricultura familia, inclusión digital y AgroEmprende), llevados adelante por la SAFCyDT, se caracterizan por plantear una difusa o escasa distinción entre los pequeños productores de base familiar y las pequeñas o medianas empresas de base local.
Reflexiones finales
Desde diciembre de 2015, observamos cambios radicales en el interior del Estado en Argentina, que ocurren en paralelo con procesos similares en otros países del continente latinoamericano (Sabourin, 2018). Estos cambios no se asientan solo en la reducción del aparato estatal y los espacios de gestión de algunas áreas, sino también, y en especial, en la orientación de las políticas públicas y la formación de los recursos humanos que participan de esos ámbitos. El desarrollo rural y la agricultura familiar conforman una de estas áreas en “transformación”.
En este artículo mostramos que, a pesar de la incertidumbre del contexto, es posible visualizar un conjunto de cuestiones que marcan con claridad una tendencia prevaleciente. Al inicio presentamos dos visiones sobre las acciones vinculadas con el desarrollo rural y la agricultura familiar, que se consolidan fundamentalmente entre 2004 y 2014. Entre dichas posiciones, destacamos cierta orientación a la construcción de ciudadanía social en sectores vinculados con la agricultura familiar llevados adelante por la ex-SAF, como algo novedoso respecto de las acciones de asistencia técnica y productiva de larga tradición en los programas de desarrollo rural. Por el contrario, a partir de 2015 observamos cómo, en forma sorprendentemente rápida, tal visión casi desaparece de los espacios de gestión, dando lugar a otras lógicas que creemos presentan una propensión hegemónica, de acuerdo a lo que se manifiesta en algunos de los instrumentos, programas y proyectos que hemos reseñado.
Entre 2015 y 2019, se desarrolló un proceso de desmantelamiento de las estructuras de gestión estatal vinculadas con la agricultura familiar (desfinanciamiento, despidos de personal, paralización de programas e instrumentos de asistencia). No obstante, en este artículo hemos querido destacar cómo estos cambios están siendo acompañados, en el plano discursivo, por un sistemático desplazamiento y desdibujamiento de la agricultura familiar como sujeto de las políticas públicas de desarrollo rural.
Las herramientas de intervención elaboradas por la actual gestión de la SAFCyDT, desde nuestra perspectiva, tienden a dar centralidad a la noción de emprendedurismo. Los programas por concurso, sobre los que nos detuvimos a lo largo de este artículo, son, hasta el momento, la mayor expresión de la tendencia a otorgar al emprendedor en sí mismo un carácter transformador de su propio contexto. Si bien ya existían, se han extendido y propagado en este nuevo contexto y marcan, en rigor, la orientación de las acciones de desarrollo rural vinculadas con innovación, desarrollo personal, mérito y conocimiento.
En este sentido, se modifica la referencia al agricultor familiar antes concebido como un sujeto económico, pero también como un sujeto político y, esencialmente, de derechos. Ese agricultor familiar resulta ahora un emprendedor. Como tal, la responsabilidad de éxito descansa exclusivamente en sus aptitudes y su “olfato” frente a la actividad que escoja, siendo el Estado -en última instancia- el que garantiza la igualdad de oportunidades. Lo anterior, en definitiva, redefine el rol de la política en cuanto a su intervención e instaura, como en otras oportunidades, una lógica del laissez faire por parte del Estado, limitando su intervención.
En realidad, emprender tiene un carácter performativo que se vincula con los rasgos centrales del management, tendencia que pareciera reproducirse en las diversas áreas del Estado nacional. Si bien esto no siempre se encuentra expuesto de modo explícito, nos arriesgamos a afirmar que el perfil del agricultor familiar que interesa sostener es el del emprendedor rural, asociado a los modelos empresariales de los que antes pretendía diferenciarse. Tengamos en cuenta que la noción de agricultura familiar que primó durante el período 2004-2014 tuvo amplias y múltiples definiciones y acepciones (pequeña, mediana, capitalizada, de subsistencia, etcétera), pero esencialmente se presentó como una forma de nombrar y aglutinar a los sujetos y formas de hacer agricultura y habitar los territorios rurales que se diferenciaban del modelo de agricultura empresarial.
La exaltación por el hacer individual y su carácter emprendedor tiñe las acciones de desarrollo rural dirigidas a la agricultura familiar. Siendo críticos de los procesos aquí analizados, la pregunta respecto de quiénes son parte del universo que comprende a los sujetos de las políticas para el desarrollo de los territorios rurales hoy se responde de acuerdo a criterios que se relacionan con el carácter individual de los sujetos y sus capacidades de innovación para la creación de oportunidades de integración social y económica. Será cuestión de ver cómo permanecen estos atributos estructuralmente, más allá de las acciones de gobierno que hoy nos toca atender.
