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1. Introducción
A principios del siglo XXI, América Latina experimentó el llamado «boom de las commodities», proceso en el que la demanda y los precios internacionales de las materias primas aumentaron de manera exponencial y sostenida (Martínez-Alier et al., 2016; Richardson, 2009). Especialmente, los productos agrícolas y ganaderos y los minerales metálicos (i. e., oro, plata, cobre) permitieron incrementar los ingresos de los diferentes estados de la región (Bury y Bebbington, 2013; Richardson, 2009). Este auge de los productos primarios generó incentivos para avanzar sobre territorios antes considerados improductivos, por ejemplo, áreas con gran cantidad de bosques nativos o glaciares de alta montaña (Christel y Torunczyk, 2017a; Fehlenberg et al., 2017; Haslam, 2018; Sy et al., 2015). Este avance produjo, por un lado, altas tasas de deforestación y riesgo de afectación de glaciares, y, por el otro, generó crecientes conflictos socioambientales en todos los países y niveles de gobierno de la región (Christel y Gutiérrez, 2017; Martínez-Alier y Walter, 2016). Lo interesante de estos procesos es que, a pesar de la relevancia económica de estas actividades, en algunas ocasiones la resolución de conflictos ha generado el bloqueo de proyectos productivos o la imposición de regulaciones ambientales (Christel, 2020; Gutiérrez, 2017; Toni et al., 2016).
Si bien existe una vasta literatura que analiza las características de estos conflictos (de Castro et al., 2016; Gudynas, 2016; Martínez Neira y Delamaza, 2018; Rausch, 2018; Svampa, 2015), pocos se centran en las causas que generan la incidencia política de los grupos que buscan frenar el avance de las actividades relacionadas con el auge de los commodities. Además, estos estudios tienden a centrarse en la escala subnacional de gobierno (Christel, 2020; Fernández Milmanda & Garay, 2019; Martínez Neira & Delamaza, 2018; Toni et al., 2016), dejando fuera del análisis los factores que producen la sanción de normativas ambientales a nivel nacional. Entre los trabajos que se enfocan en la escala nacional de gobierno, es interesante señalar que Medeiros y Gomes (2019) muestran para el caso de Brasil que, en contextos de fuerte presión económica, se espera que el resultado de estos conflictos favorezca a aquellos que proponen mantener el statu quo, socavando la protección ambiental. Sin embargo, este trabajo no considera la dinámica multinivel de estos procesos, algo que este trabajo pretende observar.
Tomando a Argentina, un país federal, como caso de estudio, realizamos un análisis comparativo del proceso de promulgación de dos leyes ambientales nacionales en un momento de altos precios de las materias primas asociadas. Por un lado, la Ley Nacional de Bosques Nativos (n.º 26.331/2007, en adelante, Ley de Bosques)1, que pretendía frenar el avance de la frontera agrícola sobre los bosques y, por otro lado, la Ley Nacional de Glaciares (n.º 26.639/2010, en adelante, Ley de Glaciares)2, que proponía establecer un límite a la expansión de la minería metalífera sobre los glaciares y el ambiente periglacial. Ante estos casos buscamos responder: ¿cuáles son los factores que favorecen la promulgación de políticas ambientales tendientes a limitar actividades productivas en el contexto de un auge de commodities?
En este artículo partimos del supuesto de que cuando se diseñan políticas ambientales se conforman, al menos, dos coaliciones contrapuestas, integradas por actores sociales y estatales (Gutiérrez, 2017; Matti y Sandström, 2011; Weible, 2005). De un lado, una coalición proteccionista favorable a la protección ambiental, conformada por actores estatales (entre ellos, legisladores y funcionarios de las agencias ambientales estatales nacionales) y actores sociales (ONG ambientalistas, organizaciones socioambientales que operan a escala subnacional y expertos). Del otro lado, una coalición productivista favorable al aprovechamiento de los recursos naturales e integrada, también, por actores estatales (legisladores y funcionarios de los organismos productivos del Estado) y actores sociales (grupos de productores y empresarios, sindicatos y expertos). Sostenemos que, más allá de las acciones llevadas a cabo por la coalición opositora, la sanción de la política de protección ambiental es resultado de acciones desplegadas por la coalición proteccionista. En particular, el impacto de la coalición proteccionista se produce cuando sus miembros coordinan y mantienen formalmente dos tipos de estrategias: saliencia pública, es decir el protagonismo de la temática en la discusión pública, y negociación parlamentaria. Ambas estrategias serán desarrolladas en el siguiente apartado.
Con este artículo esperamos generar aportes a dos grandes conjuntos de literatura. Primero, buscamos contribuir a la literatura sobre coaliciones (Diani, 2012; Hajer y Versteeg, 2005b; Sabatier, 1995), profundizando la comprensión de la dinámica interna de las coaliciones y la forma en que operan, así como aumentar el conocimiento teórico sobre los factores que producen la incidencia política de una coalición proteccionista que intenta cambiar el statu quo ambiental predominante. En segundo lugar, esperamos generar una serie de contribuciones a la literatura sobre política ambiental. A diferencia de muchos trabajos que analizan los conflictos ambientales y sus resoluciones desde una dicotomía Estado-sociedad (Gudynas, 2016; Martínez-Alier & Walter, 2016; Svampa, 2015), pretendemos mostrar que, en el diseño de las políticas ambientales nacionales, no hay una división clara entre el Estado y los actores sociales. Por el contrario, entendemos que el Estado está compuesto por una multiplicidad de actores que, dependiendo del tema de que se trate, pueden tener diferentes visiones e intereses. Por esta razón, pueden surgir contraposiciones interestatales que motiven la interacción con actores sociales y permitan la formación de coaliciones contrapuestas (Gutiérrez, 2017). De igual forma, los actores sociales también son heterogéneos y expresan diferentes posiciones.
Para responder a la pregunta planteada, los casos de la aprobación de las leyes seleccionadas son relevantes por las siguientes razones: 1) los procesos de ambas leyes fueron altamente controversiales y permitieron observar cómo un gran número de actores estatales y sociales formaron coaliciones similares con el fin de promover o bloquear la sanción de una ley de protección ambiental; 2) en ambos casos las coaliciones proteccionistas desplegaron acciones y estrategias similares con el objetivo de incidir en los estándares ambientales y el resultado al que llegaron es análogo: la sanción de una política pública de protección ambiental; y 3) ambas leyes se propusieron regular dos extensos ecosistemas amenazados por actividades productivas específicamente vinculadas al auge de los commodities.
Este vínculo con las actividades productivas se expresa, por un lado, en que durante el proceso de discusión de la Ley de Bosques (2004-2007) los bosques nativos estuvieron en declive como consecuencia de la ampliación de la frontera agrícola, vinculada central pero no exclusivamente con la producción de soja en el noreste argentino, más precisamente, en la región del Parque Chaqueño. Entre 2001 y 2012, Argentina tuvo un aumento del 150 % en el área cultivada de soja en la mencionada región (1,6 millones de hectáreas a 4 millones) (Fehlenberg et al., 2017). En consecuencia, la superficie de bosques nativos se vio afectada negativamente: entre 2002 y 2006 se perdieron poco más de 1 millón de hectáreas, sólo en la Región del Chaco (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, 2007). Respecto de la Ley de Glaciares (2008-2010), la producción minera en Argentina pasó de 86 millones de pesos en 1990 a 952 millones en 2009 (Huwiler et al. 2015) y el número de proyectos mineros a cielo abierto aumentó de 18 en 2003 a 704 a finales de 2013 (Télam, 2014)3. Dado que varios yacimientos de minerales metalíferos se encuentran en zonas glaciares o periglaciares (Taillant, 2015), este fuerte avance de la actividad minera puso en riesgo estos ecosistemas que son fundamentales para el suministro y preservación de agua dulce y la regulación del clima. En este sentido, una regulación que limitara la actividad en zonas glaciares era necesaria para proteger las masas de hielo.
La descripción y análisis de los casos desarrollados a lo largo del trabajo son producto de un extenso trabajo de investigación realizado entre 2016 y 2023. Durante ese tiempo, se han recopilado y analizado documentos públicos, información producida por organizaciones no gubernamentales y medios de comunicación, y también se han realizado entrevistas con funcionarios del poder ejecutivo nacional argentino, legisladores nacionales, organizaciones no gubernamentales y del sector productivo. Además, se han recopilado y procesado trabajos previos sobre los estudios de caso.
Luego de esta introducción, el artículo se divide en las siguientes secciones: comenzamos con una breve revisión de la literatura que estudia la formación de coaliciones, sus características y estrategias. A continuación, realizamos un estudio comparativo de los procesos de sanción de las dos leyes, poniendo el lente en la articulación de los actores que permitieron formar las coaliciones y las estrategias que desplegó las coaliciones proteccionistas para incidir políticamente. Por último, presentamos la discusión en torno a los resultados de dichos procesos y finalizamos con una conclusión que refleja los principales hallazgos del trabajo.
2. Estrategias para la incidencia política de las coaliciones
La literatura entiende a las coaliciones como grupos conformados por una gran heterogeneidad de actores que buscan materializar sus preferencias políticas en diseños institucionales o en su implementación (Barnes et al., 2016; Diani, 2012; Gutiérrez, 2017; Matti y Sandström, 2011; Sabatier y Weible, 2007). En general, la formación de coaliciones ocurre cuando los actores (individuales o colectivos) comparten, de manera más o menos formal, un objetivo específico (Diani, 2012) o una creencia específica sobre un problema público y la posible solución a implementar (Gutiérrez, 2017; Sabatier & Weible, 2007; Yagci, 2019).
A partir de esta definición, el concepto de coaliciones se compone de cuatro atributos. En primer lugar, las coaliciones son heterogéneas, ya que están compuestas por una gran diversidad de actores: funcionarios de los distintos poderes del Estado e individuos y organizaciones de la sociedad civil que operan en múltiples escalas de gobierno (Mondou et al., 2014; Sabatier y Weible, 2007). En segundo lugar, las coaliciones comparten un objetivo específico (Diani, 2012), una visión o creencia mínima sobre un problema y una posible solución (Gutiérrez, 2017; Hajer y Versteeg, 2005a; Sabatier y Weible, 2007; Weible, 2005). En tercer lugar, las coaliciones tienden a ser confrontativas. Como lo muestran diferentes estudios, la formación y acción de una coalición se realiza contra un rival claramente identificable que puede ser otra coalición o un grupo de actores específicos (i.e., empresarios o el Estado) (Fenger y Klok, 2001; Gutiérrez, 2017; Mondou et al., 2014). Finalmente, los miembros de las coaliciones llevan a cabo acciones específicas para alcanzar sus objetivos e imponer sus puntos de vista (Barnes et al., 2016; Diani, 2012; Sabatier y Weible, 2007), aunque sus estrategias no necesariamente están coordinadas (Gutiérrez, 2017; Weible, 2005).
Nuestra propuesta argumental se centra en mostrar que cuando se logran coordinar ciertas acciones se generan mayores posibilidades de influencia política. Ahora bien, en países federales o descentralizados, como Argentina, el diseño institucional habilita a que los actores subnacionales intentar ejercer incidencia en las instituciones nacionales (como el Congreso nacional) ya sea en favor o en contra del intento de promover una determinada política pública (Cortez y Maillet, 2018). De esa manera, en estos contextos, la definición puede incorporar un nuevo atributo conceptual, por ello, se espera que las coaliciones sean multinivel y estén compuestas de actores de diferentes niveles de gobierno (Figueroa, 2022).
En este artículo sostenemos que para comprender la incidencia de las coaliciones es necesario analizarlas en acción, entendiendo qué hacen los actores en su intento de traducir sus preferencias y opciones de políticas en diseños institucionales o su implementación.
Entre los trabajos que buscan explicar por qué las coaliciones tienen éxito en sus intentos de incidencia, a menudo hay algunos desacuerdos conceptuales y empíricos. Por un lado, están los autores que sostienen que las coaliciones tienen éxito cuando la heterogeneidad de los actores que las componen es amplia en número y extensa en argumentos (Weible, 2005; Yagci, 2019). En otras palabras, las coaliciones tienen mayor posibilidad de incidencia cuando los actores que las constituyen son numerosos y provienen de diferentes ámbitos (social, político, económico, profesional). Este argumento está directamente relacionado con la noción de que cuanto mayor sea el número y la diversidad de los actores, mayores serán las posibilidades de que obtengan los recursos necesarios para una acción exitosa. En este sentido, tomando elementos de la literatura de movilización de recursos (Tarrow, 2011), la coalición que tiene mayores recursos (financieros, de información, de conocimiento) es la que tiene más posibilidades de influir (Massardier et al., 2016).
Otras investigaciones sostienen que la amplitud de actores que integran una coalición no es suficiente para tener éxito si estos, a su vez, no logran coordinar sus marcos interpretativos o la manera de entender un problema específico (Fenger & Klok, 2001; Martínez Neira & Delamaza, 2018; Mondou et al., 2014). En esta línea, Martínez Neira y Delamaza (2018) sostienen que las coaliciones tienen mayores posibilidades de éxito cuando, entre otras cosas, los actores constituyentes logran construir, acordar y sostener un marco amplio llamado master frame. De manera similar, Mondou y sus colegas (2014), en su estudio de las coaliciones que se resisten al cambio del statu quo, sostienen que la incidencia de una coalición está vinculada a tres factores: 1) la constitución y asociación de la imagen política (o el master frame para Martínez Neira & Delamaza, 2018) con valores centrales de la política como el crecimiento económico, la independencia de la dominación externa, el cambio climático, entre otros; 2) la multidimensionalidad que presta atención a la capacidad de abarcar varias racionalidades en un discurso combinado, y 3) la difusión de este discurso coordinado hacia el exterior de la coalición (Mondou et al., 2014).
Otra línea de investigación comparte la relevancia de la coordinación entre los actores de una misma coalición, pero, en lugar de analizar la configuración y difusión de un marco discursivo, presta más atención a las estrategias y acciones desplegadas por las coaliciones (Barnes et al., 2016; Fioramonti y Heinrich, 2007; Matti y Sandström, 2011). En términos generales, estos autores sostienen que los miembros de una coalición deben coordinar las acciones que despliegan para mejorar el uso de los recursos que poseen. En este sentido, Fioramonti y Heinrich (2007) sostienen que una estrategia central es la difusión a la opinión pública de la evidencia científica que sustenta sus posiciones políticas, aumentando así las bases de apoyo de la coalición. A este elemento de comunicación del conocimiento, Barnes y sus coautores (2016) incorporan la noción de estrategias ejecutivas, es decir, el uso de los vínculos personales de algunos de los miembros de una coalición para encontrarse con quienes están diseñando o implementando una determinada norma. El despliegue de esta estrategia permite que una coalición exprese sus preferencias directamente a los tomadores de decisiones (Barnes et al., 2016).
El análisis anterior muestra que la coordinación de los actores que forman parte de una coalición es un elemento importante en su intento de incidencia. Sin embargo, este elemento no es suficiente para garantizar el éxito. Sostenemos que, a la hora de diseñar políticas públicas en general, y políticas ambientales en particular, tienden a formarse, al menos, dos coaliciones opuestas, ambas conformadas por actores estatales, económicos y sociales. Estas coaliciones, tienen el objetivo principal de trasladar sus puntos de vista y preferencias políticas a las regulaciones en cuestión. El éxito de una coalición que busca romper el statu quo predominante depende de la coordinación y combinación de dos tipos diferentes de estrategias: la estrategia de saliencia pública y la estrategia de negociación parlamentaria.
La estrategia de saliencia pública son acciones realizadas por los actores constituyentes de las coaliciones a través de canales no institucionales. Entre las herramientas características se encuentran las manifestaciones públicas, informan los medios de comunicación, «escraches» a funcionarios y/u otros actores sociales (i.e., empresarios, productores), captación de firmas, entre otros. El objetivo central de la estrategia de saliencia pública es atraer la atención del público en general y, con él, de las elites políticas y los tomadores de decisiones (Culpepper, 2008).
La estrategia de negociación parlamentaria se refiere al conjunto de acciones que los actores de una coalición despliegan en los espacios institucionales donde se diseñan las políticas públicas. Entre las acciones características se encuentran las discusiones en las comisiones parlamentarias, donde se discuten y toman forma los proyectos de ley o las negociaciones entre legisladores sobre los artículos del proyecto en trámite. La primera de estas acciones es particularmente importante para los actores sociales de una coalición, especialmente, para las organizaciones de la sociedad civil, quienes tienen más obstáculos para acceder a canales formales de toma de decisiones (Christel y Gutiérrez, 2017).
En resumen, para influir en los estándares normativos en discusión, una coalición debe llevar a cabo acciones que atraigan la atención del público en general y de las elites políticas en particular y, al mismo tiempo, negociar el progreso de las iniciativas legislativas a través de los acuerdos formales a través de los canales de decisión parlamentaria. De esta manera, el mantenimiento y la coordinación de estas estrategias crean la posibilidad de sancionar una política que puede quebrar el statu quo.
A continuación, desarrollaremos los procesos de sanción de ambas leyes de protección ambiental en Argentina, analizando el proceso de activación e incidencia de las coaliciones a través de los elementos que son relevantes desde la discusión teórica, a saber: composición, objetivos, estrategias y enfrentamiento de las coaliciones, centrándonos en los dos últimos puntos que consideramos relevantes para explicar la incidencia política de la coalición proteccionista.
3. Ley Nacional de Bosques Nativos (2003-2007)
El puntapié que inició la discusión de la Ley de Bosques en Argentina fue la publicación del «Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos» en diciembre de 2002, por parte de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Los resultados del Inventario alarmaron tanto a los actores estatales (funcionarios de la Secretaría de Medio Ambiente) como a las ONG nacionales, quienes rápidamente señalaron que la pérdida del 70 % de los bosques argentinos en menos de cien años constituía una emergencia forestal. Responsabilizaron de esta situación a la producción de soja y a los gobernadores provinciales del norte del país.
A partir de este informe se configuró una coalición proteccionista con el objetivo de impulsar una política orientada a garantizar la conservación de los bosques nativos argentinos (Aranda, 10 de mayo, 2004). Esta coalición, fue heterogénea en su composición ya que estuvo integrada por distintos funcionarios de la Secretaría de Medio Ambiente, legisladores nacionales y tres ONG ambientales que operan a escala nacional e internacional: Greenpeace, Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) y Fundación Vida Silvestre (FVS).
En medio de reclamos que llamaron la atención de los medios de comunicación, a fines de 2004, Miguel Bonasso, diputado nacional (Convergencia, Ciudad de Buenos Aires) y presidente de la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Medio Humano), presentó una propuesta de declaración que exigía al poder ejecutivo nacional suspender todo tipo de desmontes forestales hasta la sanción de una ley de protección de los bosques nativos. Dicha declaración fue aprobada en mayo de 2005, lo que motivó la formación de una coalición opositora, productivista, que tenía como objetivo impedir la regulación para garantizar el uso productivo de los bosques. Esta coalición también fue heterogénea: incluía a legisladores de provincias con gran cantidad de bosques nativos (Salta, Misiones y Chaco) y a empresarios vinculados al sector forestal y agrícola.
Entonces comenzó el enfrentamiento entre ambas coaliciones y continuó durante todo el proceso del debate sobre la ley. Por un lado, la coalición productivista argumentó que una regulación de este estilo impediría el desarrollo agrícola en zonas históricamente empobrecidas del país. En tanto, la coalición proteccionista enfatizó la necesidad de proteger los bosques nativos con la promulgación de una ley nacional. En palabras de un activista entrevistado por los autores: antes «de cada conflicto, era decir: “mira este lío, la solución es la Ley (de Bosques)”. Ya no era necesario mostrar el bosque y el conflicto, sino que el bosque y el conflicto se resolvieron con la Ley de Bosques» (miembro de Greenpeace, entrevista, 2020).
En mayo de 2006, Miguel Bonasso presentó el proyecto de la futura Ley de Bosques4. A lo largo del proceso de discusión de la normativa, ambas coaliciones desplegaron diversas estrategias para lograr sus respectivos objetivos. La coalición proteccionista desplegó e intentó coordinar, desde el principio, una doble vía. Por un lado, en clara demostración de una estrategia de notoriedad pública, buscó mantener constantemente la atención social sobre la importancia de la promulgación de la ley de protección de los bosques nativos, dándole fuerte visibilidad mediática a través de diversas acciones como informes a la prensa junto a los legisladores (Greenpeace, 2006)5, el cobro de firmas, los «escraches» de funcionarios públicos (Perfil, 2006), las críticas a los legisladores por responder a los poderes ejecutivos provinciales y a las empresas sojeras y performances públicas (Página 12, 2007), entre otros. La pertinencia de esta estrategia fue señalada por un referente de una ONG ambientalista:
El conflicto público permite que se abra la conversación política (…). Bueno, hay que ir con el papel y decir, “mira, esta es la respuesta y te explico por qué”. Pero si el chico no ve el conflicto o la necesidad de dar una respuesta, no hay diálogo. (Miembro de Greenpeace, entrevista, 2020).
Por otro lado, se desplegó una estrategia de negociación parlamentaria. Para ello, buscaron tener una presencia constante en las instancias formales de negociación parlamentaria, principalmente a través de la intervención de diputados, miembros de la Secretaría de Medio Ambiente y organizaciones ambientalistas en los debates en las comisiones parlamentarias. Además, buscaron constantemente negociar con la coalición opositora, dando concesiones e incorporando nuevas herramientas que permitieran avanzar el proyecto.
Por su parte, la coalición productivista desplegó sus propias acciones para evitar la sanción de ley. Además de expresar públicamente su rechazo, sus integrantes intentaron retrasar la discusión del proyecto de ley en varias ocasiones al no dar quórum en las cámaras legislativas y exigir la exclusión o inclusión de ciertos puntos de especial interés, como, por ejemplo, la exclusión del término emergencia forestal del texto de la ley. Un senador representante de la coalición productivista mencionó:
Sí hubo fuerte resistencia al proyecto por parte de los senadores de las provincias donde hay bosques nativos. (…) En ese momento, el gobernador de la provincia (de Salta, Juan Manuel Urtubey, Partido Justicialista) estaba absolutamente en contra de la ley, no quería saber nada con su aprobación. (Sonia Escudero, ex senadora nacional por Salta, Partido Justicialista, entrevista, 2020).
En medio de estas tensiones, y como resultado de las negociaciones parlamentarias y las constantes acciones de saliencia pública llevadas a cabo por la coalición proteccionista, el proyecto de ley tenía posibilidad de ser aprobado en la Cámara de Diputados, pero con algunos cambios. En primer lugar, a pedido de la coalición proteccionista se mantuvo la declaratoria de emergencia forestal, pero, a pedido de la coalición productivista, se eliminaron artículos referidos a la cuestión de los pueblos indígenas y campesinos, que estaban contemplados en el texto original. Estos cambios no afectaron el objetivo central de la coalición proteccionista y, por tanto, el pasaje del proyecto fue celebrado por la misma (Gutiérrez, 2017).
Posteriormente, el proyecto de ley llegó al Senado donde la coalición productivista logró retrasar su tratamiento enviando el proyecto a seis comisiones legislativas. La dilación motivó nuevas acciones estratégicas por parte de la coalición proteccionista. Nuevamente, se buscó coordinar la estrategia de saliencia pública y la de negociación parlamentaria a partir de determinadas acciones específicas. Por un lado, se inició una reunión de firmas entre Greenpeace y FVS para presionar a los senadores a abordar el proyecto, y, por otro lado, las informaciones a los medios continuaron la difusión de la necesidad de la promulgación de una ley para proteger los ecosistemas restantes. Un activista social entrevistado destacó la relevancia de la estrategia de saliencia pública al momento de la prórroga del proyecto en el Senado al señalar:
en ese momento era un tándem que era inmejorable (…) las tres organizaciones tenían un perfil muy definido. (…) Greenpeace fue la organización más confrontativa (…) la que mejor se presentó ante los medios, Fundación Vida Silvestre fue la que tuvo más fundamento científico, llegó a un público al que Greenpeace no llegó. (Miembro de Greenpeace, entrevista, 2020).
Por otro lado, senadores y funcionarios políticos de la Secretaría de Medio Ambiente de la coalición proteccionista reforzaron la estrategia de negociación parlamentaria. El entonces titular de la Secretaría comentó:
se hizo un trabajo político enorme con los jefes de bloque, con los distintos senadores de distintas provincias que tenían mucho en juego (…). Entonces fui a presentarme al Congreso. Esto también tiene un impacto político porque significa que el Poder Ejecutivo está detrás del tema. (Romina Picolotti, ex secretaria de Medio Ambiente entre 2006 y 2008, entrevista, 2017).
A medida que se producían protestas sociales y el tema cobraba protagonismo mediático, las negociaciones entre las coaliciones se intensificaron y terminaron incorporando una herramienta fundamental para lograr la aprobación de la ley: la creación de un fondo de compensación a provincias y propietarios de tierras para proteger los bosques nativos. Este hecho fue confirmado, tanto por miembros de la coalición proteccionista, como de la coalición productivista.
Mi gran preocupación era: si le estás pidiendo a la gente que proteja el bosque y viene una contraoferta en la que hay varios números (…), teníamos que dar una alternativa donde la conservación también fuera un buen negocio. (…). En ese momento estaba convencida de que era la forma en la que podíamos avanzar, no solo para lograr la aprobación de la ley sino para luego lograr su implementación. (Romina Picolotti, ex secretaria de Medio Ambiente, entrevista, 2017).
La salida que encontramos fue la compensación: la creación del fondo para permitir, por un lado, el control (del cumplimiento de la Ley Forestal), y por otro, la compensación de los servicios ambientales para estimular a los propietarios de los campos donde hay eran bosques nativos. (Sonia Escudero, ex senadora nacional por Salta, entrevista, 2020).
Ante este acuerdo, el proyecto fue aprobado en el Senado y luego, a finales de 2007, la Cámara de Diputados aceptó la modificación con la incorporación del referido fondo de compensación y así se sancionó la Ley de Bosques. De esta manera, tras poco más de año y medio de haber presentado el proyecto, quedó demostrado el éxito de haber podido mantener ambas estrategias durante todo ese tiempo.
4. Ley Nacional de Protección de Glaciares (2004-2010)
La importancia de la protección de los glaciares en Argentina comenzó a visibilizarse a través de la conjunción entre dos trayectorias de movilización ambiental: 1) las asambleas socioambientales locales movilizadas en oposición a la gran minería y 2) la traducción nacional de la movilización para el cambio climático. Christel y Torunczyk (2017) detallan cómo las asambleas locales de oposición a la megaminería primero exigieron leyes que prohibieran la actividad en sus respectivas provincias y, luego, convergieron en la militancia por la Ley de Glaciares. La agenda climática global se tradujo, entre otras cosas, en la preocupación por el retroceso de los hielos continentales. Organizaciones como Greenpeace e investigadores del Instituto Antártico Argentino del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) llevaron a cabo esta agenda desde principios de los 2000 (Aranda, 11 de febrero, 2004; Greenpeace, 1998; Vera, 2008). Ante las demandas de las movilizaciones locales y de expertos en el tema, el tema llegó al Congreso nacional con la presentación y aprobación del llamado «Proyecto de comunicación solicitando informes sobre las medidas a adoptar para enfrentar las consecuencias del calentamiento global en los glaciares patagónicos», en 2007. Poco después, la diputada Marta Maffei (Afirmación para una República Igualitaria, provincia de Buenos Aires) presentó un proyecto de ley para la Protección de los Glaciares y el Ambiente Periglaciar que establecía la obligación de realizar un inventario nacional de glaciares y prohibía el desarrollo de actividades que pudieran afectarlos, con el objetivo de preservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos. Debido al desconocimiento de los legisladores sobre cuán restrictiva sería la norma para la minería y en el contexto relativamente armonioso de las negociaciones legislativas y la ausencia de grandes movilizaciones sociales (Christel & Torunczyk, 2017), en octubre de 2008, el Congreso aprobó por unanimidad la Ley de Glaciares. Sin embargo, este aparente consenso se desarmó cuando el veto total de la entonces presidenta Cristina Fernández de Kirchner (Frente para la Victoria) dio lugar a la formación y confrontación de dos coaliciones: una proteccionista y otra productivista. Como mencionó un participante activo en el proceso de sanción de esta ley: «En la Ley de Glaciares pasó algo raro porque fue sancionada y la mayoría recién nos enteramos cuando la ley ya estaba vetada» (miembro de Greenpeace, entrevista, 2020).
La coalición productivista estuvo conformada por un grupo heterogéneo de actores que iban desde la presidenta CFK, gobernadores y legisladores de provincias con proyectos activos y/o potencial minero, hasta las cámaras y empresas vinculadas al sector (Christel & Torunczyk, 2017b; Haslam, 2018). Esta coalición tenía el objetivo de evitar la sanción de una ley restrictiva y así poder seguir habilitando proyectos mineros en zonas de glaciares. De esta manera, en clara similitud con el proceso de sanción de la Ley de Bosques, se argumentó que la ley afectaría el desarrollo económico que generaba las posibilidades de realizar la actividad minera. En tal sentido, un representante salteño sostuvo:
Una de mis preocupaciones radica en la forma en que se han definido las zonas periglaciales. Me preocupa que esta definición impida la realización de actividades legales y legítimas en el futuro. (…) Mi provincia tiene expectativas puestas en el desarrollo de la minería. Las provincias del norte -entre las que se encuentra Salta- están muy angustiadas por el alto nivel de necesidades básicas insatisfechas, por los altos índices de pobreza y por las dificultades que tienen para generar empleos y así satisfacer las necesidades de nuestro pueblo. (Exdiputado Marcelo López Arias, Salta, Partido Justicialista, Cámara de Diputados, 2010).
La coalición proteccionista estaba formada por las asambleas territoriales activadas contra la gran minería, ONG nacionales como Greenpeace Argentina, FARN y FVS, que venían llevando a cabo la agenda de cambio climático, funcionarios políticos de la Secretaría de Medio Ambiente y parlamentarios de ambas cámaras legislativas. Esta coalición tenía como objetivo sancionar la Ley de Glaciares para impedir el avance de megaproyectos mineros sobre el entorno glaciar y, en consecuencia, evitar la constante degradación de los glaciares. Por ello, sus integrantes sostuvieron que era necesario contar con una norma que garantizara la protección de las fuentes de agua para las generaciones presentes y futuras. Además, responsabilizaron al lobby del sector minero y a las provincias vinculadas a dicha actividad por el veto a la primera ley. En respuesta al veto presidencial, la coalición proteccionista presentó dos nuevos proyectos de protección de glaciares, uno del diputado Bonasso (en 2008) y otro del senador del bloque político mayoritario (Frente para la Victoria) Daniel Filmus (en 2009). Esta acción activó las estrategias y acciones de las dos coaliciones en competencia.
Ante la presión de la coalición productivista, las estrategias coordinadas llevadas a cabo por la coalición proteccionista volvieron a ser centrales y funcionaron en dos dimensiones: negociación parlamentaria y saliencia pública. Respecto a la primera, el objetivo era consensuar un proyecto de unidad entre la versión presentada por Bonasso, que establecía límites más estrictos a las actividades productivas en el entorno de las masas de hielo (Christel & Torunczyk, 2017b), y la de Filmus, senador oficialista, presidente de la Comisión de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, que fue más flexible respecto a los diferentes intereses en juego y redujo, así, el alcance de la protección jurídica del medio ambiente periglacial respecto a la ley vetada (Bonasso, 2011). Luego de largos y polémicos debates entre los dos legisladores de la coalición proteccionista, por acciones de las ONG que la integraban, se llegó a lo que entonces se llamó el «acuerdo Bonasso-Filmus» (Poore, 2010).
Junto a estas negociaciones, la coalición proteccionista desplegó la estrategia de saliencia pública que consistió en que ONG nacionales realizaran múltiples acciones públicas y mediáticas (Greenpeace, 2019) y viajaran a las provincias con yacimientos mineros para explicar de qué se trataba el proyecto. Un miembro de una ONG comentó:
Hicimos el mismo proceso, viajamos a las provincias para explicar la ley, para hablar con otros actores. (…) (Los medios de comunicación) estuvieron muy activos a favor de la Ley de Glaciares y en contra de la minería, lo que también nos permitió llegar a varios lugares. (Miembro de Greenpeace, entrevista, 2020).
Por su parte, la coalición productivista siguió intentando bloquear el avance del proyecto al ver que el veto no era una solución sostenible en el tiempo. Para ello, presionaron fuertemente a los legisladores para que rechazaran el proyecto Bonasso-Filmus. A modo de ejemplo, un comunicado de prensa del gobernador de la provincia de Salta señalaba que: «es inadmisible establecer normas presupuestarias mínimas que establezcan la prohibición para el desarrollo de algunas actividades en particular» (Prensa Gobierno de Salta, 2010). En efecto, ante la posibilidad de que la normativa fuera promulgada, varias provincias sancionaron sus propias normas de protección de glaciares, menos restrictivas que el proyecto nacional. Sin embargo, la coordinación de las estrategias de la coalición proteccionista fue central para que el proyecto de ley fuera finalmente tratado en el Congreso Nacional.
Al igual que ocurrió en el proceso de sanción de la Ley de Bosques, al momento de la votación, tanto el bloque oficialista como la oposición rompieron la disciplina partidista. De esta manera, el Congreso volvió a convertirse en un escenario clave de confrontación de coaliciones (Christel y Torunczyk, 2017b). Desde el activismo social se expresó:
Había posiciones a favor, había posiciones en contra, atomizadas dentro de cada partido político. (…) Tienes una cantidad de personas que viven de la cadena de valor de ese recurso. (…) Y ese tipo (legislador nacional) regresa a esa provincia y tiene que poner la cara frente a la gente de ese sector productivo, pero también a la gente que vive de lo que ese sector productivo puede derramar. (Miembro de Greenpeace, entrevista, 2020).
Atravesada por estas discusiones y como consecuencia de la coordinación de las estrategias de la coalición proteccionista, el 15 de julio de 2010, la Cámara de Diputados otorgó la media sanción al proyecto de consenso Filmus-Bonasso. Dos meses después, el 30 de septiembre de 2010, el Senado promulgó la ley de protección de los glaciares. Clave para la formación de la mayoría fue el voto del senador Filmus y de otros seis senadores del FPV, quienes discreparon con las preferencias políticas de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner en este tema y votaron a favor del proyecto. En esta ocasión, el Poder Ejecutivo Nacional no vetó la norma aprobada por el Congreso y finalmente se promulgó la Ley de Protección de Glaciares.
5. Comparación entre los procesos sancionadores de la Ley de Bosques y la Ley de Glaciares
Luego de narrar los procesos que llevaron a la sanción de las leyes de Bosques y de Glaciares en Argentina, en esta sección se comparan ambos casos según las dimensiones explicativas que consideramos relevantes para explicar los procesos de sanción de políticas ambientales en contextos marcados por auges de commodities. Como mencionamos, estos contextos hacen que la implementación de políticas ambientales sea un escenario complejo, dados los incentivos económicos para expandir las actividades productivas en diferentes ecosistemas.
En primer lugar, en ambos procesos se observó que la formación de coaliciones comenzó con el surgimiento de la coalición proteccionista. Mientras que en el caso de la Ley de Bosques la coalición proteccionista surgió luego de la publicación del Inventario Forestal, en el caso de la Ley de Glaciares surgió luego del veto presidencial a la primera Ley de Protección de Glaciares aprobada. Al mismo tiempo, ambos casos muestran que la formación de una coalición opositora (productivista) es un escenario probable en discusiones parlamentarias de este tipo. En segundo lugar, y en línea con el apartado teórico, se ha mostrado que las coaliciones tienen un componente de confrontación. Así, en ambos procesos surgieron coaliciones productivistas ante la posibilidad de aprobar una ley que protegiera diferentes ecosistemas y amenazara el potencial productivo de diversas actividades económicas. En tercer lugar, la comparación entre los casos ilustra que lo que caracteriza a las coaliciones es la heterogeneidad de los miembros que las componen. Por ello, fue posible observar en ambas coaliciones actores estatales (legisladores nacionales y funcionarios del Estado nacional y de las provincias) y actores sociales de distintos niveles de gobierno que compartían objetivos similares según la coalición que formaban. Por su parte, los actores estatales y sociales de la coalición proteccionista buscaron la promulgación de una ley que protegiera los diferentes ecosistemas en proceso de degradación. Del otro lado, los miembros de la coalición productivista tenían como objetivo bloquear los avances regulatorios o, en última instancia, negociar normas que no pongan en riesgo sus actividades.
Los aprendizajes más relevantes de este trabajo están vinculados a las causas que parecen impulsar la imposición de la coalición proteccionista y, con ella, la promulgación de leyes de protección ambiental. En ambos casos se pudo observar que las coaliciones proteccionistas coordinaron las acciones de dos estrategias complementarias: saliencia pública y negociación parlamentaria. Al mismo tiempo, buscaron atraer la atención de la opinión pública y mantener el tema en la agenda social y legislativa para desafiar a los tomadores de decisiones, y trataron de negociar la marcha del proyecto en las cámaras. De esta manera, la coordinación de estas estrategias por parte de diversos actores parece explicar la sanción de políticas ambientales en contextos que, en principio, son complejos y difíciles. La siguiente tabla resume la información aquí presentada.Tabla 1.
6. Conclusiones
Teniendo en cuenta que, en América Latina, la promulgación de leyes ambientales orientadas a limitar el avance de actividades productivas relevantes para el desempeño económico de los distintos países de la región es un escenario improbable, este artículo inició con la siguiente pregunta: ¿cuáles son los factores que favorecen la sanción de políticas ambientales orientadas a limitar la expansión de diferentes actividades productivas en un contexto de auge de las materias primas? Para responder a la pregunta planteada, se analizaron comparativamente dos procesos de sanción de leyes ambientales nacionales en Argentina (Ley de Bosques y Ley de Glaciares). Estos casos son relevantes a la luz de la pregunta de investigación porque estos proyectos amenazaron la expansión de dos importantes fuentes de ingresos para la economía nacional argentina (la producción agrícola y la minera).
El argumento que planteamos al inicio de este artículo fue que, al diseñar políticas públicas en general y políticas ambientales en particular, se conforman dos coaliciones opuestas, integradas de manera heterogénea por actores sociales y estatales (Gutiérrez, 2017; Matti y Sandström, 2011; Weible, 2005). Por un lado, una coalición proteccionista favorable a la protección ambiental compuesta por actores estatales (entre ellos, legisladores y funcionarios de las agencias ambientales estatales nacionales) y actores sociales (ONG ambientalistas, organizaciones socioambientales que operan a escala subnacional y expertos). Y del otro lado, una coalición productivista favorable al uso productivo de los recursos naturales e integrada, también, por actores estatales (legisladores y funcionarios de los organismos estatales de orientación productiva) y actores sociales (grupos de productores y empresarios y expertos).
Específicamente, la sección comparativa permitió ilustrar que, más allá de las acciones de la coalición productivista, la estrategia de la coalición proteccionista parece determinar la posibilidad de sancionar una política de protección ambiental. Se observó que las coaliciones proteccionistas coordinaron las acciones de dos estrategias: saliencia pública y negociación parlamentaria. Por un lado, buscaban atraer la atención de la opinión pública y mantener el tema en la agenda social y legislativa para desafiar a los tomadores de decisiones. Por otro lado, intentaron negociar la marcha del proyecto en las cámaras parlamentarias, aunque sin poner en riesgo sus preferencias normativas.
Los resultados alcanzados en este trabajo nos permiten abrir una línea de investigación futura. En principio, dado que en un régimen democrático el sistema político tiende a ser plural, es de esperar que tanto el Estado como los actores sociales intervengan, movilicen recursos y establezcan vínculos entre ellos en función de sus intereses y visiones para influir en el proceso de diseño de las políticas públicas. Por lo tanto, esperamos poder aplicar este mismo marco teórico de las coaliciones y sus estrategias para explicar otros procesos de promulgación de leyes que garanticen nuevos derechos donde se rompen bloques de partidos políticos. Al menos, hasta ahora, esperamos haber mostrado que existen mayores posibilidades de promulgar leyes ambientales cuando la coalición proteccionista lleva a cabo acciones coordinadas de saliencia pública y negociación parlamentaria.
