1.Introducción

El Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica (cdb, 1992), el que Uruguay ratificó por Ley N^o 16.408 en el Parlamento, el 18 de agosto de 1993, define la especie exótica -ee- como: especie, subespecie o taxón inferior, fuera de su área de distribución natural -pasada o presente- y potencial de distribución -fuera del área que ocupa naturalmente o que no pudiera ocupar sin introducción directa o cuidado por parte del hombre- e incluye cualquier parte, gametos o propágulo de tal especie que pueda sobrevivir y luego reproducirse; y especie exótica invasora -eei-:“especie cuyo establecimiento y expansión amenaza ecosistemas, hábitat o especies con daños económicos o ambientales.

En un contexto de Cambio Global, el establecimiento y éxito de nuevas eei se encuentra entre las amenazas más evidentes para la biodiversidad: el desplazamiento de especies nativas, la modificación de los ecosistemas, la homogeneización de la biodiversidad o la introducción de especies que pueden actuar como vectores en la aparición de nuevas enfermedades, se encuentran entre los principales efectos (^{Evaluación, 2005}).

El comercio y el transporte brindan a las sociedades modernas mayor acceso a la diversidad biológica y a los beneficios que de ella pueden obtenerse. La introducción de especies, incluyendo las no autóctonas o exóticas, se usa para la agricultura, la pesca, la silvicultura, o con fines ornamentales y recreativos. La introducción de eei en los ecosistemas ha costado pérdida de biodiversidad y daños al ambiente. Son reconocidas una muy grave amenaza a nuestra salud y al bienestar ecológico, social y económico (^{Shine, 2000}).

Las eei tienen efectos devastadores para la biota autóctona, provocan el declive e incluso la extinción de especies nativas y afectan negativamente los ecosistemas. Son plantas, animales y otros microorganismos introducidos y establecidos en el ambiente, fuera de su hábitat natural, que se reproducen y se imponen sobre las especies locales en la competencia por alimento, agua y espacio. Son una de las principales causas de pérdida de biodiversidad en todo el mundo. En los últimos cuatro siglos, las eei han contribuido a la extinción de casi el 40% de animales, aunque no se conozca su causa (^{de Diversidad Biológica, 2006}). En Uruguay, fueron introducidas accidental o intencionalmente 64 especies con estatus poblacional invasor, incluyendo plantas, organismos terrestres y acuáticos -vertebrados e invertebrados-, (^{Masciadri, et al, 2010}) que afectan la salud humana y animal como el mosquito Aedes aegypti, transmisor de virus que causan las enfermedades de dengue, zika, chikungunya, fiebre amarilla; o desplazamiento de especies nativas -Ligustrum, ligustro-; daños a cultivos y fauna de producción y autóctona-Sus scrofa, jabalí-; o reducción de la capacidad productiva del campo natural -Eragrostis plana, capín Annoni- o efectos en ecosistemas acuáticos generando problemas económicos y sanitarios -Limnoperma fortunei: mejillón dorado o Aquarana catesbeiana -rana toro- entre otros (CEEI, 2018).

El problema de las eei sigue creciendo, causando altos costos a la salud humana, animal y al bienestar socio-económico y ecológico (^{de Diversidad Biológica, 2006}). Si bien involucra actividades voluntarias e involuntarias, este estudio se focaliza, en la normativa de Uruguay para la protección del ambiente, donde el tratamiento desde un punto de vista jurídico, de las invasiones biológicas constituye un desafío para la gestión de los ecosistemas y la biodiversidad.

2. - El derecho humano a un ambiente sano y equilibrado

Del punto de vista del Derecho internacional, se ha sostenido que la preocupación por el ambiente y el deber de protección, tal cual emana de las Conferencias de las Naciones Unidas sobre ambiente y desarrollo, de Estocolmo (1972), Río (1992) y Johannesburgo (2002), constituye uno de los casos de jus cogens, es decir, normas imperativas de Derecho, aceptadas por la comunidad internacional en su conjunto, con el efecto de que todo acto jurídico contrario a una norma imperativa de esta naturaleza es nulo -acorde a la convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1968, artículos 53^o y 64^o- (^{Valdés, 2003}).

Gross Espiell señala “Hoy nadie duda que conceptualmente exista un Derecho humano al ambiente, en cuanto es una de las expresiones del derecho a la vida, es un derecho humano, expresión necesaria de la personalidad, manifestación de la dignidad y de la seguridad humana entendidas en su acepción genérica, global y comprensiva” (^{Magariños de Mello, 2002}).

En acuerdo con Mariana Blengio (^{Valdés, 2003}), “la alteración del ambiente supone una agresión al derecho de las personas a vivir en él. La declaración o reconocimiento jurídico en forma independiente del derecho a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, es fruto de la necesidad de preservar la vida en el planeta, es un derecho inherente de la persona humana y constituye una proyección del derecho a la vida”.

Consecuencia de reconocer la importancia a vivir en un ambiente sano, surge por primera vez en 1988, su consagración normativa en un documento internacional: el Protocolo de San Salvador aprobado por Uruguay ⁽¹⁾, que establece en su artículo 11^o, que “toda persona tiene derecho a vivir en un ambiente sano” agregando que “los Estados promoverán la protección, preservación y mejoramiento del ambiente”, que según la doctrina (^{Correa Freitas, 1993}) y la jurisprudencia, ya se recogían en los artículos 7^o, 72^o y 332^o de la Constitución; en acuerdo con el Dr. Cousillas no nos cabe duda que el derecho a disfrutar de un ambiente sano y equilibrado, puede ser considerado como inherente a la personalidad humana y nuestro ordenamiento constitucional lo recoge implícitamente (Cousillas, 1997). Este concepto fue incorporado explícitamente a la legislación en el artículo 2^o de la Ley N^o 17.283 de 28 de noviembre de 2000, que explicita el derecho de los habitantes de la República a ser “protegidos en el goce de un ambiente sano y equilibrado”.

3. - El ordenamiento jurídico ambiental de Uruguay

De acuerdo a Emilio ^{Biasco (Biasco, 1999}) en el Derecho uruguayo vigente, el ambiente se encuentra protegido en forma inmediata o directa y en forma indirecta, en normas de diverso valor y fuerza. Las protecciones directas y genéricas son las manifestaciones específicas -expresas o implícitas- de normas y principios generales sobre el ambiente y los elementos que lo integran; como la protección jurídica: a) de la personalidad humana; b) la convivencia social; c) del ambiente -C. art. 47-; d) de la salud -C. art. 44-.Las protecciones indirectas son las normas que regulan aspectos conexos al ambiente; a simple vía de ejemplo, pueden señalarse las siguientes: ambiente y reunión -C. art. 38-. Ambiente y vivienda -C. art. 45-, Ambiente y trabajo -C. arts. 46, 54, 56, 61-, Ambiente y vicios sociales -C. art. 47). Ambiente y enseñanza -C. art. 68-. Ambiente y educación física -C. art. 70, 71-; Ambiente y descentralización -C. art. 275.9-.

Uruguay fue pionero en esta materia, por Ley N^o 14.053 de 30 de diciembre de 1971, creó el Instituto Nacional para la Preservación del Ambiente -inpma-, un organismo colegiado e interinstitucional, asesor de los tres poderes del Estado, dependiente del Ministerio de Educación y Cultura, que cumplió su rol con la aprobación del Convenio relativo a las zonas húmedas de importancia internacional, como hábitat de la fauna ornitológica, realizado en Ramsar -Irán-el 2 de febrero de 1971.

4.- El ambiente como bien jurídico constitucionalizado

La reforma constitucional plebiscitada en 1997, dispuso: “Art. 47. La protección del medio ambiente es de interés general. Las personas deberán abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación graves al medio ambiente. La ley reglamentará esta disposición y podrá prever sanciones para los transgresores”. Con la aprobación del nuevo texto se introdujo explícitamente la protección del ambiente en la norma superior de nuestro ordenamiento jurídico.

En primer lugar, el texto constitucional reformado -C. art. 47-, no reconoce en forma expresa el derecho al ambiente, solamente se procede a declarar de “interés general”, su protección, es decir, la protección del ambiente es una de esas razones que puede llevar a limitar derechos reconocidos por la Constitución, como el derecho de propiedad, o de trabajo; en consecuencia por disposición de la máxima norma jurídica, las leyes referidas a la protección del ambiente, que existan o se dicten, son de interés general, más allá de las interpretaciones jurídicas o las variaciones políticas que puedan darse (Cousillas, 2011).

En segundo término, instituye dos tipos de deberes: uno dirigido genéricamente -erga omnes- a todos los sujetos jurídicos, y otro dirigido al Estado-legislador en sentido estricto. Respecto de la generalidad de las personas, establece el “deber de abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación graves al medio ambiente”. En cuanto al Estado-legislador, se establece el poder-deber de reglamentar la protección del ambiente; como el de prever sanciones para los transgresores (^{Cousillas, 2001}).

El mandato reglamentario fue cumplido con la aprobación de la Ley N^o 17.283 de 28 de noviembre de 2000, Ley General de Protección del Ambiente -lgpa-, que estableció nuevas disposiciones de protección ambiental (^{Biasco, 1999}), reglamentando el artículo 47^o de la Constitución de 1997, en la redacción dada por la reforma de 1996, promulgada por Ley Constitucional de 14 de enero de 1997.

Hasta su aprobación, Uruguay no contaba con una “Ley Marco” en materia ambiental. Esta lgpa, consta de cuatro capítulos: i) Disposiciones introductorias; ii) Disposiciones Generales, donde se explicitan los principios de la política ambiental, se enumeran los instrumentos de gestión y se regulan los principales; iii) Disposiciones especiales, donde se establecen por primera vez soluciones legales entre otros para la biodiversidad (artículo 22^o); y iv) Otras Disposiciones, donde se ajustan algunas normas ya existentes.

Estas nuevas disposiciones especiales consagran o regulan por primera vez algunos de los principales problemas ambientales internacionales, llamados “globales”, ya regulados por convenios internacionales, aprobados por Uruguay, como es el caso del Convenio sobre Diversidad Biológica -cdb-. Adoptado el 5 de junio de 1992 en Río de Janeiro, en oportunidad de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y el Desarrollo -aprobado por Ley N^o 16.408, de 27 de agosto de 1993-(^{Cousillas, 2001}).

5.- Evolución del Derecho internacional en relación a las eei

La necesidad de coordinación internacional relativas a las eei ha sido reconocida en distintos sectores desde 1950, hoy más de 50 instrumentos tienen que ver de una u otra manera con la introducción, control y erradicación de estas especies. Este conjunto de instrumentos establece las normas y directrices sobre las que se ha llegado a un acuerdo hasta la fecha: cuando existen instrumentos de este tipo, conforman la base y prescriben los contenidos mínimos de los marcos jurídicos nacionales (^{Shine, 2000}).

Los instrumentos internacionales pueden ser vinculantes o hard law, son acuerdos entre Estados que tienen carácter obligatorio: observados por las Partes firmantes y las obligaciones establecidas en ellos cumplidas de buena fe; o no vinculantes, soft law, son por ejemplo resoluciones adoptadas por foros intergubernamentales -recomendaciones, declaraciones de principios- aceptadas como guía para la acción futura, aunque no tengan un carácter obligatorio. Se puede incluir, y esto ocurre a menudo, elementos de soft law en instrumentos vinculantes en una etapa posterior, convirtiéndolos así en hard law”. Esto refleja el carácter evolutivo del Derecho internacional.

Los instrumentos internacionales aplicables a las eei se han desarrollado en ámbitos temáticos separados y este modelo sectorial de desarrollo se refleja actualmente en los mecanismos y procesos institucionales a escala internacional y nacional de los países. Los primeros acuerdos se centraron en medidas sanitarias y fitosanitarias, y agentes exóticos de lucha biológica; estableciendo sistemas de exclusión para impedir la introducción de plagas, enfermedades y proteger la salud humana, vegetal y animal.

Desde fines de la década del 60, como producto de la creciente preocupación científica acerca de los efectos de las eei sobre la biodiversidad del planeta, se han incluido sistemáticamente requisitos específicos para impedir y/o controlar la introducción de especies exóticas en los acuerdos internacionales relacionados con la conservación de la naturaleza, la protección del ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales (^{Shine, 2000}).

En la década del 90, se desarrollaron Directrices técnicas para reducir al mínimo el riesgo de introducción de eei a través del transporte internacional, con objetivos amplios de protección. Luego surgen normas jurídicas destinadas a reglamentar introducciones de organismos vivos modificados -ovm-, provenientes de la biotecnología organismos genéticamente modificados -ogm-. A efectos jurídicos, estos ogm pueden ser considerados como una subdivisión de las especies exóticas, ya que por definición son “exóticos” no se pueden encontrar en el ambiente hasta el momento de su introducción (^{Shine, 2000}).

Uruguay ratificó tratados internacionales relevantes para las eei, que forman parte del marco normativo interno conforme a lo previsto por la Constitución de la República Se describen algunos de los más relevantes -cuadro 1-, su relación con las eei y las instituciones nacionales responsables de su gestión e implementación -cuadro 2-. Se destacan los tratados relacionados con la conservación de la biodiversidad, aspectos productivos y organismos acuáticos.

Cuadro 2 Acuerdos internacionales firmados y ratificados por Uruguay 

Abreviaturas: OMC: Organización Mundial de Comercio; OMS: Organización Mundial de la Salud; OMI: Organización Marítima Internacional; fao: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura; unesco: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura; MA: Ministerio de Ambiente; MD: Ministerio de Defensa; MGAP: Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca; MSP: Ministerio de Salud Pública.

6.- Contexto jurídico-institucional ambiental de Uruguay

El Derecho ha regulado siempre la relación del hombre con el ambiente. La primera forma de regulación jurídica aparece en el Derecho de propiedad, que reconoció desde sus primeras manifestaciones la posibilidad de apropiación de la naturaleza. Las diferentes normas en un principio tenían por finalidad la solución de un aspecto concreto: utilización de la tierra, actividades que causan daño a bienes comunes, o regulación del uso de un elemento en particular -agua, aire, suelo, residuos, etc-(^{Cousillas, 2001}).

Han transcurrido más de tres décadas desde la creación del mvotma -Ley Nº 16.112 de 30 de mayo de 1990-, que entre sus competencias contempla las relativas al ambiente. y más dos décadas desde la sanción de la Ley Nº 17.283 -lgpa- de 28 de noviembre de 2000, pero los rasgos de las normas de principios de siglo pasado se mantienen en disposiciones posteriores y aún vigentes, sin un claro concepto de lo “ambiental” ya que buscaban regular aspectos parciales de la simbiosis hombre-naturaleza (^{Castaño & Cousillas, 1996}).

El Dr. Cousillas y la Dra. Castaño, en “Fundamentos de Derecho ambiental uruguayo”, señalan que la creación del mvotma, “no ha demostrado -ser por sí sola- la solución al complejo de instituciones y competencias que la gestión ambiental engloba” y describen algunos rasgos de las primeras normas jurídicas de relevancia ambiental:

El Dr. Mantero y la Dra. Cabral, sostienen que las primeras leyes fueron de protección de un elemento particular: la fauna o un animal o vegetal, con un fin económico o ético, pero no con un fin de protección del ambiente, “porque el conocimiento no había advertido en qué forma la extinción o la disminución de una especie puede modificar el ambiente en general, hasta el grado de tornar inapto o menos apto para la vida humana”. Los nuevos conocimientos científicos, el surgimiento de una nueva ciencia la “ecología”, el aumento de una “conciencia ambiental” y la noción de “sistema” como un conjunto de elementos dinámicos que se interrelacionan, posibilitaron el nacimiento de un derecho ambiental, distinto en su concepción a las antiguas leyes ordenadoras de un aspecto determinado de la problemática ambiental, sanitarias o conservacionistas (Mantero & Cabral, 1995).

La situación de las primeras normas del derecho uruguayo es un claro ejemplo de normas ordenadoras de un aspecto determinado de la problemática ambiental -Ley Nº 1.866 sobre ubicación de industrias; Ley Nº 2.358 de 1895 sobre caza de anfibios; o la Ley Nº 9.481 de fauna de 1935; el Código de Aguas, etc-. Si bien pueden considerarse como normas de “protección ambiental”, cada una de ellas trata un problema concreto.

7.- Legislación sobre la protección de la biodiversidad en relación a las eei

El Derecho uruguayo se ha desarrollado de forma sectorial durante mucho tiempo -al igual que en la mayoría de los países-, las disposiciones relativas a las eei están dispersas entre la normativa relativa a la conservación de la naturaleza y biodiversidad.

Los motivos que explican esta fragmentación sectorial suelen ser de carácter histórico o administrativo más que científico o técnico. A continuación, se describen algunas de estas normas sectoriales que regulan la introducción de especies en el ambiente con diferentes fines o sus disposiciones tienen una relación con la problemática de las eei.

8.-. Diversidad biológica o biodiversidad

El CDB define la “diversidad biológica” como la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas de los que forman parte; comprendiendo la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas. -artículo 2º-. Los objetivos del convenio son “la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios de la utilización de los recursos genéticos -artículo 1º-. La Ley Nº 17.283, Ley General de Protección del Ambiente -lgpa-, o Ley marco en materia ambiental, al reglamentar el artículo 47º de la Constitución de la República, constituye la piedra angular de la legislación ambiental y la gestión en la materia, es una ley abierta y flexible, que establece lineamientos y plantea numerosas posibilidades para la gestión ambiental, dejando un amplio margen de actuación para la reglamentación (Mvotma, Dinama - NIP, 2006).

Si bien no define el ambiente, subyace en ella una concepción amplia, como se deduce de la especificación de la declaración de interés general contenida en el artículo 47º de la Constitución de la República, mediante el detalle de las áreas temáticas que quedan cubiertas por la misma -artículo 1º- y en el que se incluye -inciso b- la conservación de la diversidad biológica y de la configuración. Se disponen además por primera vez soluciones legales -cap. III.- Disposiciones especiales-(^{Cousillas, 2001}) entre otros para bioseguridad -artículo 23º- y la diversidad biológica -artículo 22- donde se establece que “es de interés general la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica, como parte fundamental de la política nacional ambiental y a los efectos de la instrumentación y aplicación del cdb”. Del análisis de este artículo se identifican tres partes bien diferenciadas: la declaración de interés general, ser parte de la Política ambiental, y el cumplimiento de los compromisos asumidos por Uruguay en materia internacional.

En primer lugar, se establece una declaración: “la conservación y uso sostenible de la biodiversidad es de interés general”, no se utiliza el término más genérico de “protección” -como si se estableció en nuestra Carta Magna referido al ambiente o a la propia lgpa- sino que se utilizó el término “conservación”, que, si bien no se define en el texto dado por el legislador, constituye uno de los objetivos del cdb -artículo 1º-. La conservación de la biodiversidad es un interés común de toda la humanidad y tiene una importancia crítica para satisfacer sus necesidades básicas.

En segundo lugar, no solo la “conservación” sino también el “uso sostenible” es declarado de interés general. Se introduce en la legislación uruguaya el concepto de “desarrollo sostenible” -artículo 1º-, “se entiende por desarrollo sostenible aquel desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades” alineado al segundo de los objetivos del cdb -artículo 1º- (Mvotma, Dinama - NIP, 2006). En tercer lugar, estas declaraciones son “parte fundamental de la política ambiental” que fije el Poder Ejecutivo y establece el compromiso de “instrumentación y aplicación” de la cdb.

La reglamentación del artículo 22º de la lgpa, permitiría cumplir con el cdb, elaborar normativa acorde al conocimiento científico actual sobre las invasiones biológicas por especies exóticas y un aggiornamiento de normas antiguas y aún vigentes de “fauna” -Ley Nº 9.481 del 4 de julio de 1935, centrada en la prohibición o regulación de la caza y captura de determinadas especies-, y de “flora” -Ley Nº 15.939 del 28 de diciembre de 1987, centrada en la industria y el comercio forestal artículo 1º- y la regulación de uso y la protección del bosque nativo por corta o destrucción explotación o extracción (^{Castaño & Cousillas, 1996}).

9.- Legislación e instrumentos de gestión ambiental relacionados a las EEI

Desde la promulgación de la lgpa, se crearon diferentes instrumentos de gestión ambiental, -de acuerdo a lo establecido en su artículo 7^o-. A continuación, se analizan algunos de estos instrumentos relevantes para la gestión de las eei:

Leyes y reglamentaciones . La misma lgpa, la normativa y su reglamentación constituyen un instrumento de gestión, en particular en el artículo 6^o se explicitan los Principios -que se detallan más adelante- relevantes para las eei, en que se basará la Política ambiental y que servirán además de “criterio interpretativo para resolver las cuestiones que pudieran suscitarse en la aplicación de las normas y competencias de protección del ambiente en su relación con otras normas y competencias”.

Planes y programas. El Plan Ambiental Nacional para un Desarrollo Sostenible -pandes- es un instrumento de gestión estratégico y adaptativo, que identifica los principales desafíos de manera participativa para orientar las políticas y acciones, con un horizonte a 2030. Busca avanzar en la gestión integrada del Estado y cooperación con la sociedad. La construcción del pandes, comenzó con la propuesta elaborada por el mvotma, actual Ministerio de Ambiente, que fue derivado al Sistema Nacional de Información Ambiental -sia-, se puso a consideración de la población con 19 encuentros, uno por cada departamento.

El documento final, que recoge todos los aportes, fue aprobado por el Gabinete Nacional Ambiental -gna-mediante el Decreto N° 222, de 5 de agosto de 2019. El pandes 2020-2030 cuenta de tres dimensiones; la primera se centra en el estado de los sistemas ambientales, la conservación de los ecosistemas y la calidad del medio biofísico en relación al bienestar de la población (^{Cousillas, 2001}). Donde se establece que para garantizar el derecho de la población a disfrutar de un ambiente sano y equilibrado -objetivo 1-; se debe conservar, restaurar y gestionar ecosistemas y paisajes terrestres, reduciendo la pérdida de biodiversidad y asegurando sus servicios ecosistémicos -objetivo 1.2- donde los planes de control de las eei han resultado en una reducción del 30% de eei de alta prioridad y el 75% de las áreas protegidas no presentan abundancias significativas de estas especies.

Estrategias. Uruguay aun no cuenta con una Estrategia Nacional para la prevención ante las eei, pero la aprobación de la Estrategia Nacional de Bosque Nativo (MGAP, MVOTM, UNIQUE, 2018) -enbn- el 15 de marzo de 2018, identifica la degradación de los bosques nativos y señala como desafío la presión hacia el bosque por las eei. La enbn en el análisis de la problemática de las eei, plantea, que existe un listado consensuado de eei e identifica como debilidades que “no hay normativa ni concepto de control y combate de estas especies que están degradando los bosques nativos”. Como meta se planteó -a diciembre de 2018-, declarar plaga a las eei a nivel nacional: a) generar el marco legal para eei y b) elaborar un decreto de declaración de plaga a las eei que se ajusten a esa definición, prohibición de producción y distribución⁽³⁾.

Información. El derecho a la información, refiere a conceptos interrelacionados, tales que el derecho de las personas de acceder a la información manejada por el estado, el deber público de brindarla y aún de generarla a través de mecanismos y sistemas de información, atendiendo a la naturaleza colectiva o indeterminada de los bienes e intereses que esa conservación tiende a proteger.

El Principio 10^o de la Declaración de Río refiere al acceso a la información que (...) “cada individuo deberá tener acceso adecuado a la información relativa al ambiente que dispongan las autoridades públicas incluida la información sobre los materiales y las actividades que ofrecen peligro en sus comunidades.”⁽⁴⁾

Informe del estado del ambiente. El artículo 12^o de la lgpa, establece este instrumento de información pública, sobre la situación ambiental, que deberá presentar “información sistematizada y referenciada, organizada por áreas temáticas” y su difusión deberá ser “remitido por el Poder Ejecutivo a la Asamblea General, al Congreso de Intendentes y a los Gobiernos departamentales”. En el informe de 2013 se publicó la lista de 42 eei, definida por el ceei, grupo ad hoc de la Comisión Técnica Asesora de Medio Ambiente -cotama- del Ministerio de Ambiente. En el informe ambiental 2020 se publicaron las ocho (8) eei priorizadas para su control por sus impactos negativos⁽⁵⁾.

Análisis de riesgo. Aporta la información y sienta las bases para la toma de decisiones, los diferentes métodos de evaluación van desde simples métodos basados en la medición cualitativa -alta, media, baja- hasta sistemas cuantitativos basados en la teoría de probabilidad, existiendo modelos económicos y ecológicos para estimar el impacto potencial del asentamiento de especies exóticas o plagas. En Uruguay existen diferentes evaluaciones de riesgo que incluyen la evaluación de introducción de especies exóticas.

Análisis de riesgo de plagas (arp).Es un procedimiento administrativo, es el proceso de evaluación de los testimonios biológicos, científicos y económicos para determinar si una “plaga” debería ser reglamentada y la intensidad de las medidas fitosanitarias que han de adoptarse para combatirlas. Medida fitosanitaria -mf- es cualquier legislación, reglamento o procedimiento oficial que tenga el propósito de prevenir la introducción y/o diseminación de plagas cuarentenarias o de limitar las repercusiones económicas de las plagas no cuarentenarias reglamentadas. Las mf sólo pueden aplicarse a las plagas reglamentadas. La “cuarentena” es el confinamiento oficial de artículos reglamentados para observación e investigación, o para inspección, prueba y/o tratamiento adicional⁽⁶⁾. La onpf es el servicio oficial establecido para desempeñar las funciones especificadas por la cipf. La dgsa del mgap, es la autoridad competente en la materia, de jurisdicción nacional, responsable de definir los listados de las plagas reglamentadas, así como la aplicación de las mf en una región o país; se ocupa de las plagas reglamentadas que comprenden a las cuarentenarias y las no cuarentenarias reglamentadas. Las características de los arp realizados en Uruguay es que son solo cualitativos, participa personal técnico del Departamento de cuarentena vegetal de la dgsa; para los arps por vía de ingreso existe un formulario que indica la información requerida de los países de origen de la mercadería. También se realizan arps por plaga para fundamentar la inclusión en nuestro listado de plagas cuarentenarias (Manovsky, 2012).

Evaluación de Impacto Ambiental (eia). Con la promulgación de la Ley N^o 16.466 Ley de evaluación de impacto ambiental-Ley de eia-, de 19 de enero de 1994, -reglamentada por Decretos N^o 435/94, N^o 349/05, N^o 416/13-,se puede decir que comienza una nueva generación de normas ambientales en Uruguay (Cousillas, 1994). La eia es un procedimiento técnico, administrativo y participativo para la prevención, con el fin de “identificar, evaluar, eliminar, mitigar, y compensar los impactos ambientales -ia- negativos residuales” y sobre esa base tomar una decisión-acto administrativo que resulta de la aplicación del procedimiento de eia, denominada Autorización Ambiental Previa (aap)- sobre el proyecto. La decisión solo toma en cuenta los impactos negativos.

En Uruguay, al igual que en la Unión Europea, la eia sólo se aplica a proyectos -que tiene materialidad física- en el artículo 6^o, se presenta una lista enunciativa, -no taxativa- de las actividades sometidas a realización de estudio de eia (eseia), que se analizan caso a caso, son sitio específico. Para que la Ley no fuera taxativa, se aprobó el Decreto N^o 349, el 21 de setiembre de 2005, en el artículo 2^o -ámbito de aplicación-, dispone que requerirán aap, las actividades que se enumeran del 1 a 34 y agrega: “Sin perjuicio de otras que sean incorporadas por el Poder Ejecutivo, actuando en acuerdo con el ma y el ministerio del ramo que corresponda”.El Decreto N^o 349/005, Reglamento de eia y autorizaciones ambientales -reia/aa-, mantuvo y mejoró lo relativo a la aap e incorporó otros tres instrumentos de gestión ambiental: la Viabilidad ambiental de localización -val, la Autorización ambiental de operación -aao- y la Autorización ambiental especial -aae-, que vinieron a complementar la aap (Cousillas, 2006). De acuerdo a lo descrito, Uruguay tiene normas bien establecidas sobre la eia, pero esta ley y su reglamentación no aplican específicamente a los requerimientos de la eei.

Evaluación Ambiental Estratégica (eae). Es un procedimiento de prevención, aplicable a políticas, planes y programas. Fue incorporada al marco normativo con la promulgación de la Ley N^o 18.308, Ley de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible -lotds-, de 18 de junio de 2008 que establece en su artículo 47^o, “los instrumentos de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible -iotds-, deberán contar con una eae aprobada por el Ministerio de Ambiente”. En el Derecho uruguayo, solamente está prevista su aplicación para iotds. El artículo 502^o de la Ley N° 19.355, de 19 de diciembre de 2015 modifica el artículo 47^o de la lotds, quedando excluidos de tal eae, los iotds del ámbito nacional -Directrices y programas nacionales, según el literal a del artículo 8^o-. En consecuencia, estarán comprendidos los iotds del ámbito departamental -Directrices y ordenanzas departamentales y planes locales, según el literal “c” del artículo 8^o-, los instrumentos interdepartamentales -literal d del artículo 8^o- y los instrumentos especiales -literal “e” del artículo 8^o-. Podría caber la duda respecto de las estrategias regionales, clasificadas como instrumentos regionales -literal “b” del artículo 8^o-, en cuanto han de ser el resultado de un procedimiento de concertación entre el Poder Ejecutivo y los gd -artículos 12^o y 13^o de lotds-; pero no estando expresamente excluidos, entendemos que requerirán ser sometidos a una eae (Cousillas, 2016).

Evaluación de introducción de organismos acuáticos. A partir de 1969, Uruguay comienza a regular el ingreso de organismos vivos mediante la Ley N^o 13.833 que en su artículo 14^o expresa “la prohibición de exportación e importación de animales acuáticos vivos en cualquier estado de desarrollo salvo autorización especial del Poder Ejecutivo”. La regulación se hace extensiva al presente, al ser retomada por la Ley N^o 19.175 de 20 de diciembre de 2013, que en su artículo 19^o expresa la “prohibición de exportación, importación y tránsito en territorio nacional de especies exóticas vivas en cualquier etapa de desarrollo”, otorgándole a la Dinara del mgap, la potestad de dejar sin efecto la prohibición en los casos que amerite previo dictamen técnico.

Desde la creación del Instituto Nacional de Pesca -inape- en 1975, actual dinara, las introducciones de organismos exóticos vivos persiguen dos objetivos: ornamental y estrictamente personal o con fines comerciales. La dinara, es el organismo competente en materia de pesca y acuicultura.

Para el cumplimiento de sus cometidos se aplican mecanismos administrativos que permiten autorizar o rechazar el ingreso de organismos hidrobiológicos vivos, y el seguimiento de las introducciones. Para evaluar el ingreso se utilizan herramientas legales organizadas que mediante una ruta secuenciada de procedimientos que dan lugar a la intervención de diferentes áreas técnicas -acuicultura, sanidad, notarial u otras- que analizan, la idoneidad del proyecto para su autorización. -Ley N^o 19.175 artículos 28^o y 32^o; Decreto N^o 115/18 de 24 de abril de 2018, cap. iii artículos 5^o, 6^o, 8^o; cap. xiv artículos 91^o y 92^o b-.

Ordenamiento territorial. Tradicionalmente, las normas jurídicas vinculadas al ordenamiento del territorio se enfocaron a lo urbano, regulando los procesos de transformación del suelo rural en urbano, mediante el fraccionamiento y creación de centros poblados; en ese sentido, tanto la Ley orgánica municipal -Ley N^o 9.515 del 28 de octubre de 1935- como las leyes de centros poblados⁽⁶⁾ dejaron en manos de los gd las gestiones territoriales urbanas y, por exclusión, las rurales. La Ley N^o 16.112, del 30 de mayo de 1990, entre los cometidos del mvotma establece la “formulación, ejecución, supervisión y evaluación de los planes nacionales de desarrollo urbano y territorial y la instrumentación de la Política nacional en la materia” - artículo 3^o, numeral 6^o-; por Decreto N^o 310 del 1^o de julio de 1994, crea en la órbita del mvotma, la Comisión técnica asesora de ordenamiento territorial -cotaot-. En 2008, con la aprobación de la Ley de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible -lotds-, Ley N^o 18.308 de 18 de junio de 2008 y sus modificaciones Ley N^o 18.367 del 10 de octubre de 2008⁽⁷⁾, donde se establece el marco regulador general para el ordenamiento territorial y desarrollo sostenible -artículo 1^o-. En la misma se define el ordenamiento territorial -artículo 3^o- como: el conjunto de acciones transversales del Estado que tienen por finalidad mantener y mejorar la calidad de vida de la población, la integración social, y el uso y aprovechamiento ambientalmente sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales.

Su reglamentación se dio con la aprobación del Decreto N^o 221 del 11 de mayo de 2009 y modificatorios Decretos N^o 400 de 26 de agosto de 2009 y N^o 523 de 16 de noviembre de 2009, a partir de su promulgación, se puede observar una evolución tanto en el proceso de elaboración como aprobación de los iotds, en donde los gd definen las líneas estratégicas identificadas para su territorio.

La Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial -dinot- del mvotma-actual Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial -mvot-, brinda apoyo técnico y financiero a los gd, es así que el 76% del total de los iotds aprobados son efectuados mediante un convenio entre ambas partes. A diciembre 2022, se habían aprobaron 106 iotds, 102 de ámbito departamental, 2 de ámbito regional y 2 de ámbito nacional (Mvotma, Dinot).

De los iotds analizados, no se encontraron referencias a las eei salvo las Directrices departamentales de otdsde Cerro Largo -Decreto N^o 61 del 23 de diciembre de 2016-, que en su artículo N^o 79 Forestación -inciso C- establece que: está prohibido realizar todo tipo de forestación con destino a la producción maderera, en la zona de Centurión y Sierra de Ríos, zona declarada como de Reserva departamental y delimitada en el Decreto N^o 24/07 del gd de Cerro Largo; sin perjuicio de las plantaciones que se realicen para abrigo, sombra, ornato, paisaje y uso doméstico siempre que en ellas no se incluyen especies detalladas en el listado elaborado por el ceei.

Sistema Nacional de Áreas Protegidas (snap). Creado por Ley N^o 17.234 de 22 de febrero de 2000, entendido como “el conjunto de áreas naturales del territorio, representativas de los ecosistemas del país, que merezcan ser preservados como patrimonio de la nación, aun cuando hubieran sido transformadas parcialmente por el hombre, por sus valores ambientales, históricos, culturales o paisajísticos singulares” -artículo 1^o-, la ley fue reglamentada por el Decreto Nº 52, de 16 de febrero de 2005 (Iglesias, 2018).

En junio de 2016 se realizó un taller sobre eei con los responsables de las Áreas Protegidas -ap-, se identificaron y priorizaron en base a la urgencia para su control por los problemas que ocasionan una lista de 39 eei -8 de fauna y 31 de flora-. El 47% reportadas en más de un ap, y 23 fueron identificadas de máxima prioridad (Horta et al., 2018). Los administradores de las ap, dentro del primer año de su gestión, “deberán presentar al ma, para su aprobación, los planes de manejo -pm- para ejecutar” -artículo 12^o de la Ley N^o 17.234-. A la fecha se han aprobado siete (7) pm, donde el control de las eei es uno de los objetivos. Se definió “prevenir la dispersión de eei hacia nuevos sitios” e incluyen metas como por ejemplo: “al 2019 reducir la presencia de eei en la superficie de pastizal” o “se habrá reducido la presencia eei en el bosque de quebrada y galería^.”(8)

Incentivos económicos y tributos. Uruguay, desde comienzos del siglo xx, ha seguido una política de fomento a la forestación, mediante exoneración impositiva -en el año 1910 se crea el vivero nacional como servicio público y pocos años después comienza la política de fomento a la forestación-. Ya la Ley N^o 9.189 de 4 enero de 1934, exonera impuestos inmobiliarios a los predios destinados a la plantación de árboles. Igual orientación se encuentra en el Código Rural de 1941. La Ley N^o 10.151 del año 1942, autorizó a los bancos oficiales a otorgar créditos para la plantación de árboles y la Ley N^o 13.723 de 16 de diciembre de 1968, indicó una política más compleja de promoción de la forestación, que se continúa en la legislación actualmente vigente (Mantero & Cabral, 1995).

Son muy escasas las normas que se han identificado con referencia a la existencia de medidas fiscales para la gestión ambiental. En materia financiera o crediticia, la Ley de conservación de suelos y aguas superficiales con fines agropecuarios -Ley N^o 15.239 de 23 de diciembre de 1981-, establece en su artículo 13^o que, al establecer programas anuales de crédito, el Banco de la República concederá prioridad al financiamiento de las prácticas de conservación y recuperación de suelos y aguas (^{Castaño & Cousillas, 1996}).

El artículo N^o 454 de la Ley N^o 16.170 del 28 de diciembre de 1990, creó el Fondo Nacional de Medio Ambiente -fonama-, administrado por el Ministerio de Ambiente, para cumplir los fines establecidos en el numeral 7^o del artículo 3^o de la Ley N^o 16.112; es decir, la formulación, ejecución, supervisión y evaluación de los planes nacionales de protección ambiental y la instrumentación de la política nacional en la materia.

Los regímenes específicamente tributarios son los que registran las mayores carencias en Uruguay; aunque ello no parece haber sido advertido por el legislador al crear el mvotma, si nos atenemos al tenor del artículo 4^o de la Ley N^o 16.112, que dispone que esa secretaría de Estado “administra y dispone de los recursos provenientes de tributos (..) que tengan por destino el financiamiento de proyectos relativos a los cometidos atribuidos por dicha ley” (^{Castaño & Cousillas, 1996}).

Sanciones y penas. Tradicionalmente la protección del ambiente ha sido canalizada a través del Derecho administrativo -normas de protección del aire, agua, suelo, fauna, flora, etc-. Las sanciones previstas por el incumplimiento de normas ambientales, tanto de carácter nacional como departamental, consisten en sanciones pecuniarias o multas, cuyo monto queda comprendido dentro de los rangos preestablecidos en la norma, en base a la unidad reajustable -ur-.

El incumplimiento de las normas ambientales en el ámbito nacional, posee un régimen general de sanciones que surge del artículo 6^o de la Ley 16.112, de 30 de mayo de 1990. Según el mismo el Ministerio de Ambiente, tiene facultades para controlar si las actividades públicas o privadas cumplen con las normas de protección del ambiente, pudiendo sancionar a los infractores con multas -entre 10 y 5.000 ur-. Sin perjuicio de ello, el ma tiene potestades de adoptar medidas urgentes para suspender los actos que afecten el ambiente, según lo que dispone el artículo N^o 453 de la Ley N^o 16.170 de 28 de diciembre de 1990, pudiendo requerir para ello, “el auxilio de la fuerza pública, en caso de infracciones graves o reiteradas” (^{Castaño & Cousillas, 1996}). Por otra parte, la Ley eia, -artículo 4^o- establece que “quien provoque depredación, destrucción o contaminación del ambiente en violación de lo establecido por los artículos de la presente ley, será civilmente responsable de todos los perjuicios que ocasione, debiendo hacerse cargo, si materialmente ello fuera posible, de las acciones conducentes a su recomposición”. Agregando, “cuando los perjuicios ocasionados por dicha violación sean irreversibles, el responsable de los mismos deberá hacerse cargo de todas las medidas tendientes a su máxima reducción o mitigación, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles o penales que pudieran corresponder”. El artículo 15 ^o de la lgpa -Ley N^o 17.283-, establece como parte del régimen de sanciones por infracción a las normas ambientales, la posibilidad de suspensión de habilitaciones, autorizaciones, permisos o concesiones, sólo cuando se tratará de infracciones que sean consideradas graves o de infractores reincidentes o continuados.

El Código Penal de Uruguay, carece de delitos cuyo bien jurídico sea la protección del ambiente. Solo se contempla la protección indirecta, por ejemplo “el que envenenare o adulterare, en forma peligrosa para la salud, las aguas o substancias destinadas a la alimentación pública, con o sin lesión efectiva de tales bienes, será castigado con doce meses de prisión a 16 años de penitenciaría” -artículo N^o 218 del Código Penal-. El único delito ambiental con que cuenta nuestro país, es el delito de introducción de desechos peligrosos -artículo 9^o de la Ley N^o 17.220 de 11 de noviembre de 1999-. El ambiente constituye un bien jurídico merecedor de tutela penal: constituye una de las condiciones para la supervivencia de la humanidad, Si no protegemos el ambiente en donde habitamos, no sólo las generaciones actuales, sino también las futuras verán comprometida su calidad de vida o en el peor de los casos su supervivencia (Iglesias Rossini, 2018).

La Ley N° 19.355 de 19 de diciembre de 2015, establece modificaciones al régimen sancionatorio en materia ambiental. Por un lado, el artículo N^o 509 dio una nueva redacción al literal D del artículo 15^o de la lgpa; en su nuevo texto, se habilita como sanción la suspensión de habilitaciones, autorizaciones, permisos o concesiones de competencia del ma; no discrimina el tipo de infracción -graves o leves-; y agrega la posibilidad de caducidad, respecto de infracciones graves o de infractores reincidentes. Con la finalidad de unificar el régimen de sanciones aplicables, hasta ahora reguladas por disposiciones especiales, distintas de la lgpa establece 3 modificaciones legales:

Todo ello, sin perjuicio de la adopción de las medidas complementarias previstas en el artículo 14^o de la lgpa y de la comunicación al Poder Ejecutivo y a la Asamblea General cuando se trate de infracciones cometidas por entidades públicas. Las materias alcanzadas por esta unificación son la protección de la fauna indígena, de la faja de defensa de costas y de la calidad de las aguas contra los vertidos de efluentes (Cousillas, 2016).

10.- Legislación relativa a la organización institucional

Desde 1971 hasta 1990, la institucional de la gestión ambiental estuvo dominado por una dispersión de atribuciones en distintos órganos de la administración central, con escasa coordinación e inexistencia de una Política ambiental nacional formulada en forma explícita; en ese período funcionó el Instituto Nacional para la Preservación del Medio Ambiente -inpma- creado por Ley N^o 14.053 de 30 de diciembre de 1971, de carácter asesor, con objetivos y competencias muy amplios y difusos (^{Castaño & Cousillas, 1996}).

Es recién en 1990, con la Ley N^o 16.112, de creación del mvotma, en la administración central del Gobierno -derogando la Ley N^o 14.053 de creación del inpma- al que se le atribuye competencia en materia ambiental, recomendándole la ejecución de la Política de ambiente que determine el Poder Ejecutivo -artículo 2^o- y le compete -artículo 3^o-: “Formular, ejecutar, supervisar y evaluar los Planes nacionales de protección ambiental; coordinar la gestión ambiental integrada del Estado y entidades públicas; controlar y sancionar ante infracción de normas ambientales.

La ley, no establecía nada referente a prevención, por eso se aprueba, cuatro años más tarde, por Ley N^o 16.466 de 19 de enero de 1994, -reglamentada por decretos N^o 435/94, N^o 349/2005, N^o 416/2013-, un sistema de evaluaciones y autorizaciones ambientales de proyectos de materialidad física.

Al analizar jurídicamente el mvotma, vemos que se le atribuyen las competencias con amplias facultades -regula, otorga permisos, controla, sanciona- en materia ambiental. Pero la sola creación -del mvotma-, no resolvió la dispersión de cometidos y atribuciones ambientales en la administración estatal, derivado de la diversidad de entidades responsables o de la forma institucional de organización del Estado. Además, existen temas en que es competente en parte o subsidiariamente, el principio de subsidiariedad, es un principio que puede plantearse en situaciones jurídicas en las que se dan dos alternativas, de manera que a una de ellas sólo se podrá acudir en defecto de la otra y competencias residuales, el artículo 8^o de lgpa, establece que “además de las competencias asignadas le corresponderá aquellas materias aún no sectoriales no asignadas legalmente a otra entidad pública”.

Los Gobiernos Departamentales -gd-, se encuentran regulados por la Ley N^o 9.515 de 28 de octubre de 1935, Ley Orgánica Municipal -lom-, como entes descentralizados asentados en jurisdicciones territoriales de orden político-administrativo, compuestos por un órgano ejecutivo -intendente- y otro legislativo -junta-, pero en la ley no se delimita la “materia municipal” y la Constitución de Uruguay le asigna a sus normas generales el carácter de “fuerza de ley en su jurisdicción”; generando en muchos casos, vacíos o superposiciones entre las competencias nacionales y departamentales.Si analizamos las competencias de los gd, tienen amplias facultades administrativas como legislativas -dictado de normas-, su jurisdicción es departamental, y la materia departamental y local, y que ha sufrido varias actualizaciones. La Ley N^o 18.567 de 13 de septiembre de 2009, en el artículo 6^o del capítulo ii, establece -literal 3^o-, que les compete: “la protección del ambiente y el desarrollo sustentable de los recursos naturales dentro de su jurisdicción”. En 2013 se actualiza -Ley N^o 19.149- agregando “sin perjuicio de las competencias de las autoridades nacionales en la materia". Con la Ley N^o 19.272 de 25 de septiembre de 2014, que deroga la Ley N^o 18.567, se vuelve a la redacción original, y con la Ley N^o 19.355 de 30 de diciembre de 2015, quedó definida: “la protección del ambiente y el desarrollo sustentable de los recursos naturales, que la Constitución y las leyes les asignan dentro de su jurisdicción, sin perjuicio de las competencias de las autoridades nacionales en la materia”.

Secretaria nacional de ambiente, agua y cambio climático (snaacc). Creado por el artículo 33^o de la Ley N^o 19.335 de 30 de diciembre de 2015, reglamentada por el Decreto N^o 172 de 6 de junio de 2016, dependiente de la Presidencia de la República, tiene por cometido, supervisar el cumplimiento de los acuerdos del Gabinete Nacional Ambiental y prestar soporte técnico y operativo. También articulará acciones con otras instituciones y organizaciones que conforman el Sistema Nacional Ambiental -sna- (Cousillas, 2018). Fue suprimida por el artículo 302 de la Ley N^o 19.889 del 2020 (Ley de Urgente Consideración -luc-) y sus recursos transferidos a la Dirección de Cambio Climático del Ministerio de Ambiente.

Sistema Nacional Ambiental (sna). El Poder Ejecutivo por Decreto N^o 172, de 20 de junio de 2016, decretó la creación del sna -cap. i, artículo 1^o-, cuyo cometido será “fortalecer, articular y coordinar las políticas públicas para proteger los bienes y servicios que brindan los ecosistemas”. Esta nueva institucionalidad liderada por el presidente de la República, incluirá -artículo 2^o- al Gabinete nacional ambiental -gna-, la administración de Obras Sanitarias del Estado -ose-, el Instituto uruguayo de meteorología -inumet-, la snaacc, el Sistema nacional de respuesta al cambio climático -snrcc-, al Sistema nacional de emergencias -sinae-. Entre los cometidos se encuentra el diseño de políticas públicas que protejan los bienes y servicios que brindan los ecosistemas; promuevan la conservación y el uso racional de las aguas; y den respuestas incrementando la adaptación al cambio climático. Las eei definidas de alta prioridad que afectan los ecosistemas y contribuyen a la pérdida de biodiversidad deben ser tenidas en cuenta por el sna.

Gabinete Nacional Ambiental (gna). Por Decreto N^o 172, de 20 de junio de 2016, se crea el gna, -cap. II, artículo 4^o -que reúne competencias transversales, para asesorar en materia ambiental. Constituido por el presidente, el secretario de la snaacc y los ministros de Ambiente, Ganadería, agricultura y pesca, Industria energía y minería, Defensa, Salud pública y de Economía y finanzas. El artículo 5^o describen como cometidos: proponer una Política ambiental integrada y equitativa para un desarrollo nacional sostenible y territorialmente equilibrado -literal A-, promover la integración de la dimensión ambiental y del desarrollo sostenible en las Políticas públicas.

Comisión indagea. Por Decreto N° 192 del 17 de julio de 2017, se crea -artículo 1^o-esta Comisión para la implementación y seguimiento de la infraestructura de datos para la gestión ambiental -indagea- bajo la coordinación de la snaacc e integrada por un representante institucional del ma, mgap,miem, msp, mdn, Antel, inumet, Agencia para el desarrollo del gobierno de gestión electrónica -Agesic- y la Sociedad de la información y del conocimiento y de la infraestructura de datos espaciales -ide-.

Desde 2018 el ceeiviene registrando en el Geoportal de eei de la Infraestructura de datos Espaciales -ide- de Presidencia los indicadores de presencia y reporte de nuevas invasoras (Cousillas, 2018). Es necesario integrar a la indageay el Sistema de información, registro y monitoreo de eei, (https://sieei.udelar.edu.uy/) que facilite su gestión en los territorios.

Comisión técnica asesora de medio ambiente(cotama). Creada por el artículo 10^o de la Ley N^o 16.112, del 30 de mayo de 1990 de creación del mvotma, -actual Ministerio de Ambiente-, como un ámbito interinstitucional con participación de delegados de organismos públicos y privados, incluidos la Universidad de la República y el Congreso de Intendentes para asesorar en materia ambiental al Poder Ejecutivo. Ello se concretó mediante el Decreto N^o 261 del 4 de junio de 1993. En su artículo 4^o establece que el Ministerio podrá resolver la integración de otros organismos públicos o entidades privadas. En ese sentido en el año 2016, se incorporó de manera formal la snaacc.

Comité nacional de especies exóticas invasoras (ceei). En 2007, se llevaron adelante talleres interinstitucionales con especialistas de estos organismos invasores, recomendando la creación de un Comité nacional, que posteriormente se consolidó en un grupo adhoc de la cotama, -sesión 3/08 de 8 de octubre de 2008-. Dentro de las acciones se han identificado y listado 42 eei (ceei, 2009).

Uruguay definió su Estrategia nacional para la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica (enb, 2016-2020), que conforma el instrumento base para la gestión de ecosistemas, especies y recursos genéticos, e integra los compromisos asumidos en el cdb (1992). En septiembre de 2017, el ceei, priorizó 8 eei de urgente actuación. La línea de acción 1.3.- control y erradicación de eei, -meta nacional 9c alineada a la meta N^o 9 de Aichi, control de las eei de alta prioridad en la clasificación de riesgo-, define para su ejecución al ceei, grupo asesor en el que participan la academia, sector empresarial, la sociedad civil e institucionalidad pública y privada que no cuenta con instrumentos jurídicos establecidos, que le permitan actuar en el control y erradicación de estas eei.

Del análisis se desprende que en Uruguay no existe una normativa específica relativa a las eei; en varias normas sectoriales es tratada parcialmente.

11.- Marcos jurídicos, enfoques y principiospara la gestión de eei

Según el Programa Mundial sobre Especies Invasoras -gisp por sus siglas en inglés-, para atender la problemática de las eei es necesario:

Nos vamos a referir a este último ítem, que son los instrumentos jurídicos nacionales e internacionales que constituyen la base de una serie de principios y herramientas necesarios para la gestión en esta materia.

Enfoques para la gestión de eei. De acuerdo a los Principios provisionales (cdb, 2000) el enfoque para la gestión de las EEI debería seguir el siguiente orden:

Manejo de los ecosistemas. Un ecosistema se define como“un complejo dinámico de comunidades vegetales, animales, microorganismos y su medio no viviente, que interactúan como una unidad funcional” -cdb, artículo 2^o-. El enfoque ecosistémico es una estrategia para un manejo integrado de las tierras, el agua y los recursos biológicos dentro de una unidad ecológica, que fomenta la conservación y el uso sostenible de forma equitativa, basada en la aplicación de los métodos científicos pertinentes (^{Shine, 2000}).

La biodiversidad puede considerarse a distintas escalas geográficas y niveles biológicos, por ejemplo, para el nivel ecológico macro: biomas, biorregiones, paisajes, ecosistemas, hábitats, etc; además de diversidad de especies y genética. A los efectos operativos de su gestión, la cdb en 1995, recomendó el enfoque por ecosistemas. Es una visión más abarcativa de la gestión de la biodiversidad, con respecto al enfoque por especies e incluye aspectos socio-económicos. Se puede citar como ejemplo el Principio 7^o que dice: “el enfoque por ecosistemas debe aplicarse a las escalas espaciales y temporales apropiadas”; y luego amplía: este enfoque debería estar delimitado por escalas apropiadas a los objetivos. Los usuarios, científicos y administradores serán los que definirán los límites (Cantón, 2017).

Desde un punto de vista jurídico, la aplicación del enfoque ecosistémico, enfrenta las siguientes dificultades:1) las eei no reconocen fronteras, las fronteras jurisdiccionales en cuyo seno operan los ordenamientos jurídicos no suelen coincidir con las unidades ecológicas, un ejemplo son los pastizales del río de la Plata (Soriano, 1992), como parte del bioma pastizal, -pastizales templados de Sudamérica, junto a las pampas Argentinas y los campos del sur de Brasil, donde la maleza Eragrostis plana (capín Annoni), originaria de África, fue introducida en 1950, por el productor Annoni, que invadió más de 200.000 hectáreas. En la década del 80 se detecta en Uruguay; en 2008 es declarada plaga para la agricultura (Decreto 68/008), en 2017 ya había colonizado todos los departamentos del norte del país (DGSA, MGAP, 2017). Relevamiento, llegando en 2023 a los departamentos de Florida, Colonia y Maldonado.

2) los enfoques sectoriales suelen prevalecer sobre los integrados; para superar esto, la cdb designó a las eei como un tema transversal y llama a estrechar la cooperación en la gestión de las eei entre la Secretaría del cdb, el gpis, fao, oms, omi, la Convención de Ramsar, la de Bonn, el Codex Alimentarius, la oie, Unesco, y otras instituciones. Entre las opciones a considerar figura elaborar un instrumento internacional sobre las eei (^{Shine, 2000}).

3) Las actividades sectoriales como agricultura, silvicultura, acuicultura, a menudo son vías de introducción de eei. Como consecuencia, son necesarios acuerdos interjurisdiccionales que integren a los sectores, tanto dentro de fronteras como entre Estados. La gestión de eei constituye por su naturaleza un problema internacional y requiere la cooperación transfronteriza, una acción concertada a escala bilateral o regional para enfrentar actividades y vías que originan estas bioinvasiones. Los marcos jurídicos deberán establecer los mecanismos eficaces para: apoyar la cooperación para el desarrollo de procedimientos y normas con medidas específicas para notificación, consultas entre Estados e intercambio de información (^{Shine, 2000}). Principios orientadores Con ocasión de la 5^a reunión de la Conferencia de las Partes, ésta instó a los gobiernos a aplicar el enfoque ecosistémico en su labor en materia de eei -Decisión v/8-. La misma reunión, adoptó 12 principios para aplicar de enfoque; se detallan aquellos de importancia para la prevención y el manejo de las eei:

En la Ley N^o 17.283 -lgpa-, se definen -en su artículo 6^o-, los principios de la Política ambiental; donde el principio de prevención y previsión -literal B-, son criterios prioritarios frente a cualquier otro en la gestión ambiental y, cuando hubiere peligro de daño grave o irreversible, no podrá alegarse la falta de certeza técnica o científica absoluta como razón para no adoptar medidas preventivas (^{Cousillas, 2001}).

Principio de Prevención. La formulación está explicitada en las Declaraciones de Estocolmo 72 y Río 92, en la Carta Mundial de la Naturaleza y, en la totalidad de los instrumentos convencionales. Tanto el Principio 21 de Estocolmo como el Principio 2 de Río, aluden de manera expresa a la obligación de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de la jurisdicción de los Estados no causen daños al ambiente de otros estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdicción nacional (Zuluaga, 2017). Todos los instrumentos internacionales relacionados con las eei establecen la obligación de adoptar medidas preventivas. La prevención es más rentable y más recomendable desde el punto de vista ecológico que las medidas correctivas adoptadas tras la introducción de las eei. Cuando una especie introducida se convierte en invasora, podría resultar imposible erradicarla y el daño ecológico puede ser irreversible (^{Shine, 2000}).

Para Ortega Álvarez, este principio “es fundamental en la actuación ambiental, debido al alto potencial de irreparabilidad de los daños ambientales, y se cifra, como es fácil colegir en la potestad del sometimiento de las actividades con riesgo ambiental a los respectivos controles, tanto previos, como de funcionamiento.” (Ortega et. al., 2013).

Principio de Precaución. Este principio se ha reconocido en el derecho internacional desde 1970; fue incluido -Principio 15- en la Declaración de Río (1992) sobre ambiente y el desarrollo sostenible. Afirma que “la falta de pruebas científicas no debe alegarse como razón para aplazar la adopción de medidas para evitar el deterioro ambiental” -o, como se establece en el cdb, “no debe alegarse como razón para aplazar medidas encaminadas a evitar o reducir la amenaza de una reducción de biodiversidad”-. Alude a que se deben tomar decisiones a pesar de la incertidumbre científica. Las medidas de precaución son de extrema importancia en el contexto de las bioinvasiones, porque las acciones tienen mayor efectividad y menor costo antes que el problema sea constatado. Llegado a esa fase de invasión, puede implicar que sea irreversible su control, así como sus impactos sobre el ambiente (Ferrari, 2010).

La precaución cobra un carácter relevante en el contexto de las invasiones biológicas debido a las incertidumbres científicas inherentes al tema y a la limitada capacidad de predicción. Este principio, brinda el fundamento jurídico para utilizar herramientas de análisis de riesgos, como base de la toma de decisiones acerca de las introducciones, actividades y estrategias de control propuestas. Obliga -o permite- decidir cuál es el grado de incertidumbre aceptable en un contexto determinado, basándose en pruebas científicas no concluyentes y objetivas y en los conocimientos disponibles (^{Shine, 2000}).

12.- Conclusiones:

1. Las eei constituyen un problema complejo, para proteger a los habitantes de la República en el goce de un ambiente sano y equilibrado, considerando que éstas afectan el “equilibrio ecológico”, la salud humana, animal, vegetal y la producción, causando altos costos a la sociedad. De esta manera, la prevención ante estas especies, debe ser atendido integralmente desde el Derecho.

2. Las eei pueden pertenecer a cualquier grupo taxonómico, -algunos países incorporan en sus marcos normativos a los ogm, como “especies nuevas”. Por lo tanto, la legislación que se elabore para el manejo de las eei, debería abarcar todos los grupos de especies, e indicar el ámbito taxonómico de aplicación (^{Shine, 2000}).

Instrumentos internacionales

3. El cdb (1992) brinda una amplia base jurídica para la adopción de medidas de prevención y mitigación destinadas a reducir las amenazas ante las eei, el artículo 8^o (h) y los principios orientadores brindan el marco y el enfoque estratégico; la autoridad en Uruguay en la materia es el Ministerio de Ambiente (artículo 424^o de la Ley N^o 20.212 de 6 de noviembre de 2023).

4. El cipf (1952), centrado en la protección de la biodiversidad agrícola ante “plagas” y “enfermedades” que puedan introducirse mediante el comercio internacional, cuenta con normas y procedimientos detallados y experiencia en el análisis de riesgos a las amenazas biológicas e impone obligacionesvinculantesa los Estados parte, la autoridad en la materia es la dgsa del mgap.

5. Con respecto al régimen comercial internacional, el Acuerdo sfs de la omcreconoce tres organizaciones internacionales normativas en los ámbitos de seguridad alimentaria, salud animal y vegetal; pero no existe un organismo reconocido por el sfs en materia de protección del ambiente frente a las eei, excepto el cipf en relación a plagas vegetales.

6. La armonización y establecer nexos claros entre los regímenes paralelos en materia de protección de la biodiversidad y los aspectos fitosanitarios, a la par de crear las bases para consultas y cooperación sistemáticas en materia de creación o ampliación de criterios y normas referido a eei.

7. El Convenio bwm, 2004, no obliga a los países miembros a instalar de plantas de tratamiento de aguas de lastre en los puertos. Una vez que los buques cuenten con sistemas de tratamiento a bordo para esta agua, la planta terrestre, de existir, no sería utilizada y la haga inviable económicamente (Ferrari, 2010).

8. La mayor prioridad debe ser la prevención de la introducción de nuevas eei, por ser la solución más efectiva y menos costosa. En los ecosistemas marino-costeros la única alternativa de manejo viable es la prevención. Uruguay aún no ratificó el Convenio bwm, 2004, que entró en vigor el 8 de septiembre de 2017.

9. Ausencia de implementación de acciones preventivas y control de ingreso de eei acuáticas -aguas de lastre y fouling-. La implementación de un efectivo control, iniciar toma de muestras y mediciones de parámetros, consensuando los cursos de acción con autoridades- propuesto por la autoridad marítima y el ceei debería ser considerado.

Instrumentos nacionales

10. La lgpa donde en su artículo 22^o establece de “interés general”, la conservación y uso sustentable de la biodiversidad, su reglamentación permitiría la aplicación del artículo 8 (h) del cdb: “Cada Estado Parte, en la medida de lo posible y según proceda: (h) impedirá que se introduzcan, controlará o erradicará las eei que amenacen ecosistemas, hábitats o especies”

11. Las definiciones formanel núcleo central de la certeza jurídica, se requiere elaborar una terminología unificada en materia de eei, para su uso en instrumentos jurídicos; que proporcionen orientación y claridad, que entre otras cosas contribuya a revertir los procesos de pérdida de la diversidad biológica o alteración de los sistemas productivos.

12. Integrar parámetros ecológicos y un “enfoque de ecosistemas” considerando diferentes escalas temporales y espaciales en las estructuras administrativas, constituye un desafío, ya que las fronteras naturales o distribución natural de las eei no coinciden con las fronteras políticas creadas por el derecho.

13. Ausencia de instrumentos jurídicos de monitoreo. Es necesario un sistema de alerta y rápida respuesta una vez identificada una nueva eei que requiere además de recursos, un respaldo legal -instrumentos jurídicos establecidos- que permitan la erradicación en los casos en que se han vuelto ya invasoras.

14. Ausencia de estatus legal a Lista de eei definida por el ceei y generación de herramientas -ej. listas negras, blancas y gris- para introducciones intencionales o control de eei establecidas. Los Gobiernos Departamentales en ocasiones promueven medidas de manejo con determinadas eei (ej. arbolar, plantar dunas) o no se toman medidas para controlarlas dentro de su jurisdicción.

Prevención: evitar el ingreso de nuevas eei (evaluaciones de riesgo)

15. Dado que los efectosde muchas eei sobre la biodiversidad, son imprevisibles, toda introducción intencional o acciones de identificación y prevención de introducciones involuntarias deberían basarse en el principio de precaución. Considerar incluir los criterios específicos para evaluar el riesgo de eei en las evaluaciones que se realizan.

16. El régimen jurídico que regula los recursos hidrobiológicos y los ecosistemas que los continentes fue reglamentado⁽⁹⁾ por la Ley N^o 19.175 de 20 de diciembre 2013, actualizada conceptualmente con la ciencia de la conservación en cuanto a enfoques, donde la autoridad oficial en la materia es la dinara, mgap.

17. La autoridad legalmente establecida en materia de introducción al ambiente de organismos vegetales genéticamente modificados -ogmv- es el Gabinete nacional de bioseguridad -gnbio-⁽¹⁰⁾, presidido por el mgap e integrado por los ministerios de ambiente; economía y finanzas; relaciones exteriores; salud; e industria, energía y minería. La evaluación de riesgos que se realizan, no contempla la evaluación del impacto ambiental del paquete tecnológico que acompaña la liberación de los ogm⁽⁹⁾.

18. Uruguay no cuenta con un sistema de evaluación de riesgos, para la introducción al ambiente de otros organismos modificados genéticamente a excepción de los vegetales y acuáticos⁽¹¹⁾, que previo a su introducción, se realiza una evaluación cualitativa, como parte de un procedimiento administrativo secuenciado (Foti & Spinetti, 2012), a cargo, la dinara del mgap.

Control y erradicación: evitar la diseminación de eei presentes

19. Evitar la dispersión de eei ya instaladas y la erradicación si es posible es la mejor solución. Prohibirla reproducción y venta comercial de eei en viveros y sustitución por nativas, parece una medida razonable dado los perjuicios económicos, ecológicos, así como la degradación de los bosques nativos-ej. ligustro, Ligustrumsp;espina de cristo Gleditsia triacanthos-(MGAP, MVOTM, UNIQUE, 2018).

20. Ausencia de facultades y obligaciones en materia de erradicación, contención o control de eei (ej. tojo, Ulexeuropaeus). Se requieren instrumentos legales para controlar las vías de introducción y dispersión, como las rutas nacionales, y caminos de dominio público donde intervienen diferentes instituciones con competencia en la materia, tanto nacional como departamental.

21. En relación a los problemas relacionados con el cumplimiento, la aplicación de la ley y los recursos jurídicos, se evidencia un predominio de instrumentos de control basados en prohibiciones y ausencia de incentivos o medidas económicas para controlar el problema de algunas eei ya establecidas y promover medidas para su erradicación.