1.Introducción
Las elecciones son el principal conducto por el cual los gobiernos representan a los ciudadanos y rinden cuentas a sus electorados (Pitkin, 1967). Según Kitschelt (2000, p. 845), “la democracia es el único régimen donde las reglas institucionales de competencia entre candidatos que aspiran a ejercer autoridad política, hacen que los gobernantes atiendan las preferencias de distribución de poder de los ciudadanos”. En pocas palabras, las elecciones permiten que los gobernantes rindan cuentas por sus actos y que los votantes comuniquen sus preferencias a quienes buscan ocupar cargos gubernamentales, pudiendo premiarlos o castigarlos por su desempeño (Beer, 2003; Mayhew, 1974; Downs, 1957). Sin elecciones competidas los actores políticos tendrían incentivos escuetos para responder a las demandas de los representados, y los ciudadanos poseerían recursos limitados para exigir cuentas a sus gobernantes.
Empero, ¿basta con que haya competitividad electoral1 para que los legisladores sean empáticos con sus representados? Diversos estudios han explorado esta relación entre competitividad y representación (Jones, 2013; Griffin, 2006;Fiorina, 1974; Mayhew, 1974; Downs, 1957). Desde una aproximación de sanciones, las elecciones habilitan a los votantes para controlar a sus autoridades mediante la amenaza de no reelegirlos en caso de que hayan desplegado gestiones representativas perniciosas (Mansbridge, 2009; Mayhew, 1974).
Otros estudios se inclinan por un modelo “electivo” donde los votantes seleccionan candidatos que comparten sus prioridades de política pública. Inclusive en sistemas que impiden la reelección, se cree que las elecciones elevan la capacidad de respuesta de los representantes, pues los votantes tienden a apoyar candidatos con propuestas cercanas a sus intereses (Mansbridge, 2009; Fearon, 1999).
Trabajos recientes sobre México sugieren que aún con el bloqueo legal a la reelección inmediata que opera en el país, la competitividad ha mejorado el funcionamiento representativo (Berliner y Erlich, 2015; Ferreira do Vale y Wences, 2013; O’Neil, 2013; Hecock, 2006; Solt, 2004; Beer, 2003;Langston, 2003; Coppedge, 1993). Estas investigaciones sostienen que al haber elecciones reñidas, los patrones de reclutamiento partidista, la importancia de ocupar un escaño y la formulación de políticas públicas se han visto beneficiadas con candidatos más cercanos a sus electores, con legislaturas más profesionalizadas, y con mejores instituciones representativas. ParaDíaz (2004) y Langston (2006), esto se debe a que un ambiente competitivo lleva a que los partidos busquen candidatos populares, con propuestas atractivas.
Toda vez que sus conclusiones provienen de datos agregados, la mayoría de los estudios hasta ahora disponibles no identifican la relación entre competitividad electoral y sensibilidad representativa (Berliner y Erlich, 2015; Ingram, 2009; Cleary, 2007; Hecock, 2006;Beer, 2003). Más aún, el debate teórico entre los enfoques de elección y sanción carece de evidencia que permita determinar si el primer modelo puede producir una representación funcional en México.
Al prohibir la reelección consecutiva, el caso mexicano proporciona una oportunidad idónea para examinar el vínculo entre elecciones cerradas y sensibilidad legislativa así como para realizar pruebas empíricas con el modelo de representación electiva.
En la presente indagación examinamos cómo -antes y después de la transición democrática en México-, la creciente competitividad electoral se ha relacionado con: a) la calidad de los candidatos propuestos al congreso federal; b) la presentación de iniciativas de ley por parte de los diputados federales; c) el éxito a futuro de estos actores; y d) sus esfuerzos de distribución focalizada de recursos.
Demostramos que la competitividad ha estimulado a los partidos a buscar candidatos más populares y mejor calificados, siendo que su experiencia y prestigio fungen como diferenciadores para que éstos apelen en sus campañas a un grupo de votantes que no podrán sancionarlos o premiarlos en comicios posteriores dado el bloqueo a la reelección inmediata. Asimismo, comprobamos que a pesar de que los legisladores han aumentado su actividad congresional a nivel agregado, una mayor competitividad no ha significado que sean más sensibles a las demandas de sus electores, lo cual bien puede estar influenciado por las instituciones electorales y las reglas internas del congreso-centradas en partidos-. Sostenemos también que los legisladores que más responden a sus electorados generando iniciativas de ley y distribuyendo recursos hacia sus distritos, no son recompensados ni por sus partidos ni por los votantes cuando buscan nuevos cargos de elección popular al concluir sus mandatos en el Congreso.
Esto último recalca que en un ambiente competitivo que impide la reelección y que recibe una fuerte influencia de los partidos, el modelo que mejor explica la representación parlamentaria, es aquel que se basa en la elección de candidatos con programas afines al votante y no en la posible sanción que el elector puede imponer al congresista al no reelegirlo en caso de inconformidad.
2.Competitividad electoral y representación democrática
En la literatura politológica se mantiene vigente el debate sobre el papel de la reelección en el vínculo representativo. Para el modelo “sancionatorio” predominante, la reelección es necesaria para que haya una conexión estable entre representantes y gobernados. Toda vez que la reelección es un objetivo compartido por los representantes, la facultad de los electores para sancionarlos en elecciones futuras (concediendo o negando su voto) permite a los ciudadanos incidir sobre su gobierno (Mansbridge, 2009; Mayhew, 1974). Basándose en la presunción de desconfianza entre agente y principal, el argumento central de este modelo es que representantes y representados tienen intereses divergentes, armonizables sólo con la amenaza de una sanción futura (Mansbridge, 2009). Sin la inminencia de un castigo electoral, se asume que los representantes tienen incentivos para eludir, ignorar o desviarse de las demandas de sus representados, así como para incurrir en prácticas de corrupción. Se ha comprobado que en sistemas que permiten la reelección consecutiva, un aumento en la competitividad electoral afecta positivamente tanto la sensibilidad de los legisladores hacia los ciudadanos (Griffin, 2006) como la habilidad de los votantes para controlarlos (Jones, 2013).
James Fearon (1999) desafía esta visión de que la reelección es el único mecanismo de rendición de cuentas. Desde su perspectiva, los votantes perciben las elecciones como una oportunidad para escoger a un “buen” representante, con preferencias similares a las suyas (Fearon, 1999, p.56). El mismo autor defiende que aún sin reelección, la representación puede ser funcional, toda vez que los votantes eligen políticos que comparten sus intereses. Dentro de este modelo, los ciudadanos concentran sus energías en elegir al mejor representante con base en su circunstancia presente y no reaccionando a comportamientos previos de los gobernantes. Y los representantes actúan en favor del interés de sus representados sin importarles la posibilidad de ser reelectos, pues se asumen como agentes auto-motivados que sistemáticamente comparten objetivos con sus electorados (Mansbridge, 2009).
Dentro del modelo electivo, las elecciones competidas son el motor de la representación. Llevan a los partidos a postular candidatos populares, cercanos a los intereses temáticos de sus electores y sensibles a las preocupaciones ciudadanas.
A partir de información empírica sobre el caso mexicano, Caroline Beer (2003) demostró que la competitividad ha producido legislaturas locales más profesionalizadas. Por su parte, Douglas Hecock (2006) y Matt Ingram (2009) encontraron que la competitividad ha impulsado incrementos en el gasto público dedicado a educación e impartición de justicia. Asimismo, Bárcena (2017) descubrió que un aumento en la competitividad electoral se ha traducido en mayor productividad agregada de los legisladores. A pesar de estos hallazgos hay quienes afirman que la competitividad electoral en realidad no afecta la sensibilidad de los gobernantes mexicanos en ciertos ámbitos como el municipal (Cleary, 2007).
Cuando las élites compiten por los cargos públicos, es natural que un mayor número de ciudadanos se involucre en la elección de sus líderes (Beer, 2003). En un ambiente de competencia, es altamente probable que los partidos postulen candidatos populares (Langston, 2006). Y es esperable que los candidatos sean más permeables hacia las demandas de sus votantes que con las peticiones provenientes de las élites.
H 1 : Conforme aumente la competitividad, los partidos políticos elegirán candidatos de mayor calidad para ocupar asientos parlamentarios.
Al haber elecciones cerradas, los representantes deben sus cargos al apoyo popular, por lo que responden antes que todo a las demandas de los votantes. Aunque se conocen distintas maneras en que los legisladores pueden mostrarse sensibles hacia sus electores, cuando la competitividad es alta, los representantes tienden a ser más productivos, menos propensos a desviarse de sus compromisos con el votante y a interesarse más en dirigir recursos hacia sus localidades (Beer, 2003).
H 2 : Al aumentar la competitividad electoral, los congresistas se involucrarán más en las tareas de legislación.
H 3 : Conforme crezca la competitividad electoral, los legisladores serán más propensos a dirigir recursos hacia sus distritos.
La relación ente elecciones y representación incorpora la premisa de que los políticos son ambiciosos. Diversas investigaciones aseveran que los congresistas desean desarrollar sus carreras ya sea reeligiéndose en sus mismos cargos o escalando a posiciones políticas más importantes (Maestas, 2000, 2003; Samuels, 2003; Squire, 1988; Mayhew, 1974; Schlesinger, 1966).
El modelo representativo por “sanciones” argumenta que los votantes pueden controlar a sus representantes negándoles la reelección (Mayhew, 1974). Mientras que para el esquema de “elección”, los votantes influyen sobre las resoluciones que producen los cuerpos representativos seleccionando a aquellos candidatos que mejor se alinean a sus intereses (Mansbridge, 2009). A pesar de que la cancelación de la relección inmediata debilita la capacidad del votante mexicano para controlar a sus legisladores, se mantiene vigente la posibilidad de que partidos y electores mantengan cierto poder sobre los congresistas si estos ambicionan nuevos cargos tras concluir sus mandatos congresionales (Kerevel, 2015a; Carey, 1996; Taylor, 1992). Así, a pesar del impedimento a la reelección inmediata, los partidos pueden premiar -con nuevas candidaturas- a aquellos congresistas que hayan demostrado un “buen comportamiento” mientras estuvieron en la asamblea2.Toda vez que los partidos se benefician de ganar elecciones, la nominación de candidatos populares -o que tuvieron un paso notable por el Congreso-, es una buena estrategia para que estas organizaciones partidarias se fortalezcan. Asimismo, los legisladores que se esforzaron por representar a un segmento ciudadano desde la asamblea, a menudo compiten por cargos que serán votados por electorados muy similares a los que los eligieron como congresistas. Es por ello que al mostrarse sensibles hacia sus votantes, los legisladores pueden esperar ser recompensados cuando nuevamente soliciten el apoyo electoral de aquellas bases populares a las que representaron desde la asamblea.
H 4 : Los legisladores altamente productivos y sensibles al elector, tendrán mayores probabilidades de éxito en sus carreras políticas futuras.
3.Datos y métodos
Para probar el anterior cuerpo de hipótesis, recuperamos información de diversas fuentes enfocándonos en la Cámara de Diputados de México entre 1982 y 2009, aunque por la disponibilidad de datos, la mayor parte del análisis se centró en el periodo 1997-2009.
Una fuente primaria de información fueron las carreras políticas de los diputados federales entre 1997 y 2009 (Kerevel, 2015a). Esto incluyó experiencias previas y decisiones de carreras post-legislativas. También, comparamos esta información con datos de las carreras políticas entre 1982 y 1991 (Nacif, 1996).
Adicionalmente, recurrimos a información sobre la presentación de iniciativas de ley como indicador de sensibilidad legislativa (Kerevel y Atkeson, 2013; Kerevel,2010). Dichos datos tienen un carácter agregado entre 1991 y 1997 y se reportan a nivel individual entre 1997 y 2009. Una tercera fuente de información que sirvió también como indicador de receptividad, fueron las modificaciones introducidas por los diputados en las negociaciones del presupuesto anual en los períodos de 1997 a 2009 (Kerevel, 2015b). Finalmente, consultamos los resultados del Instituto Federal Electoral (IFE)3 para medir la competitividad en las elecciones para diputados federales.
Nuestro análisis concluye en 2009 debido a que la información sobre las carreras políticas de los legisladores requiere de una recolección minuciosa de datos que no están disponibles de manera inmediata. A pesar de haber hipótesis adicionales que no requieren datos de trayectorias políticas, estas necesitan mantener un nivel de consistencia y comparabilidad entre los modelos empíricos, lo cual nos obligó a concluir el análisis hasta el punto en que se tenía información biográfica completa de todos los congresistas.
3.1.Variables dependientes
En cuanto a la primera hipótesis, a pesar de que estudios anteriores definen a los candidatos de calidad como aquellos que han ganado elecciones previas (Jones, 2013;Carson y Engstrom, 2005; Jacobson, 1989), en el presente trabajo consideramos tres elementos: la cantidad de cargos de elección popular previamente ejercidos por un diputado federal; el tipo de puestos electivos ocupados antes de ser diputados federales; y la tenencia de algún cargo de elección popular inmediatamente antes de ser asambleístas federales.
Para la comprobación de nuestra segunda hipótesis realizamos un conteo de las iniciativas de ley promovidas por cada diputado entre 1997 y 20094. Estudiar la producción de proyectos legislativos en la cámara mexicana es una empresa más complicada que en otros congresos como el argentino o el norteamericano donde las reglas exigen que cada proyecto tenga un sólo autor permitiendo un número ilimitado de coautores (Micozzi, 2009; Thomas y Grofman, 1993; Campbell, 1982). Sin embargo, en México existen distintas figuras como presentador, firmante, promovente y suscrito, lo que dificulta conocer quién es el verdadero autor de cada proyecto. Estudios previos eliminan la ambigüedad sobre cómo identificar la autoría contabilizando únicamente iniciativas promovidas por un firmante (Bárcena, 2017), aunque otros trabajos consideran a todos los presentadores de cada proyecto (Kerevel y Atkeson, 2013; Kerevel, 2010) asumiendo que cualquier diputado que haya agregado su nombre a una iniciativa tiene argumentos suficientes para reclamar el crédito ante sus electorados por la presentación de dicho proyecto. Aquí seguimos esta última estrategia que enumera a todos los presentadores que aparecen en cada iniciativa.
Para probar la tercera hipótesis, contabilizamos las modificaciones presentadas por cada legislador al presupuesto anual de egresos considerando únicamente las enmiendas dirigidas hacia electorados locales (para una mayor referencia sobre el proceso presupuestal, véase Kerevel, 2015b). Identificar al votante local de los legisladores electos por mayoría relativa es relativamente sencillo, pues cada uno pertenece a un distrito único. Cualquier modificación presupuestal dirigida a una parte o a todo el distrito del representante, se clasificó como enmienda focalizada. Para los representantes electos por la vía proporcional se consideraron como enmiendas focalizadas aquellas que redirigían recursos hacia sus estados de residencia.
En la comprobación de nuestra cuarta hipótesis, empleamos información biográfica de los legisladores federales. Ya que la primera barrera que enfrentan los diputados para continuar sus carreras políticas es la nominación a nuevas candidaturas (Kerevel, 2014; Freidenberg, 2013; Wuhs, 2006), nuestra primera medida biográfica fue un indicador dicotómico que predijo si un legislador obtuvo una candidatura para ocupar algún cargo de elección popular inmediatamente después de haber servido como congresista federal5. La segunda medida de carrera política se codificó como una variable dicotómica que predijo si un legislador ganó la elección en que compitió inmediatamente después de su mandato legislativo.
No todos los legisladores persiguen una candidatura al terminar sus encargos parlamentarios. Hay quienes intentan seguir sus carreras en sindicatos, cargos burocráticos partidistas o de la administración pública, etc. (Kerevel, 2015a). Considerando lo anterior, y con el objeto de hacer un análisis de las carreras políticas futuras de los representantes empleamos el método de Coarsened Exact Matching (CEM) para vincular a los legisladores con una serie de características biográficas, partidistas e institucionales como su experiencia legislativa, la tenencia de cargos previos, su principio electivo, entre otras (Iacus, King y Porro, 2012)6.
3.2.Variables independientes
La principal variable independiente de este estudio es el margen de victoria de los candidatos expresado como medida de competitividad a nivel individual. Ya que la elección de diputados federales en México se hace mediante un sistema mixto, fue necesario desarrollar una medida distinta para legisladores de mayoría relativa (MR) y de representación proporcional (RP). Siguiendo al estudio deDepauw y Martin (2015), nuestro margen de victoria osciló entre 0 (cuando un candidato ganó el 100% del voto) y 1 (cuando hubo un empate entre los dos candidatos más votados). Entonces, para los diputados de MR, el margen se calculó como:
1 - (%Votosganador - %Votos2olugar)
Para los diputados electos por RP, la competitividad se estimó por:
En el caso de los congresistas de RP, es común que algunos partidos compitan en coalición usando una misma lista para distribuir entre sus candidatos los 40 asientos disponibles en cada una de las 5 circunscripciones. Para incluir estas coaliciones en la medición de competitividad para diputados de RP, empleamos el total de asientos de la alianza como denominador de la división arriba mostrada. Si bien las medidas de competitividad para MR y para RP van de 0 a 1, los efectos marginales pueden diferir dependiendo del tipo de elección del legislador por lo que en el análisis empírico, se incluyó una interacción entre el principio electoral y el margen de victoria.
Resulta imposible esperar que la competitividad se manifieste de forma igual en ambos principios electorales.Si bien los líderes partidistas nacionales mantienen un control sustantivo sobre la selección de todos los candidatos, es más probable que los de MR sean nominados en el orden local mientras la conformación de las listas plurinominales ha permanecido en manos de los liderazgos nacionales (Freidenberg, 2013; Wuhs, 2006). Dado que los candidatos de MR enfrentarán en elección directa a los aspirantes de otros institutos, los partidos tienen incentivos para elegir a sus mejores postulantes cuando hay condiciones de competitividad. Sin embargo, este procedimiento electivo se hace menos claro cuando se trata de candidatos de RP. Al respecto consideramos que la posición en las listas de RP no sólo refleja la calidad de un candidato, sino que evidencia la competitividad dentro de los partidos más que la lucha por ganar votantes.
En la comprobación de la hipótesis 4, incluimos la producción de iniciativas y la presentación de cambios al presupuesto como variables independientes para explicar el éxito electoral, esperando que una mayor sensibilidad de los representantes hacia sus electores (medida por la promoción de reformas y la introducción de cambios presupuestales destinados al votante local), incrementara sus probabilidades de ganar una elección posterior. En este mismo sentido, introdujimos un indicador que diferenció a los legisladores que accedieron a la Cámara inmediatamente después de ocupar un cargo de elección popular, asumiendo que haber obtenido la victoria en una elección aumentaría las probabilidades de ganar la siguiente.
Adicionalmente, insertamos distintos controles. Para considerar el ambiente electoral en el estado de pertenencia de un diputado, incluimos una medida de congruencia partidista entre el legislador y el gobernador del estado. Por ejemplo, los legisladores del PRI cuyos estados estuvieron gobernados por ese mismo partido, deberían haber ganado sus asientos con mayores márgenes de victoria y ser más exitosos electoralmente al buscar nuevos cargos electivos en sus estados.
De igual modo, incorporamos controles para la actividad legislativa a partir de una variable dicotómica que distinguió a los diputados que ocupan puestos de liderazgo congresional (presidentes de comisión, coordinadores parlamentarios y presidentes de mesa directiva) esperando que estos presentaran una mayor cantidad de iniciativas a la vez que sopesamos la cantidad de comisiones de las que cada diputado fue integrantes durante su legislatura. Asimismo, controlamos los congresistas miembros de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, buscando puntualizar los efectos que esto pudiera producir en la cantidad de cambios que los legisladores presentaron al presupuesto anual de egresos.
Debido a la notoria rotación de legisladores que entran y salen de la Cámara gracias a la regla de no reelección, incluimos una escala logarítmica de los días que cada legislador ejerció su cargo, esperando que aquellos legisladores que estuvieron en su asiento sólo por unos días, tendrían menos actividad que los congresistas que trabajaron ininterrumpidamente durante los tres años de su legislatura.
Por último, agregamos controles básicos como género, educación, edad, partido de pertenencia y año de la legislatura presuponiendo que las legisladoras y los representantes con mayor escolaridad serían los congresistas más productivos (Kerevel y Atkeson, 2013; Anzia y Berry, 2011).
4.Resultados
Con fundamento en el modelo de elección, nuestra hipótesis 1 adelanta que en su búsqueda por ganar elecciones, los partidos seleccionan candidatos de calidad en la medida en que las elecciones son más competidas. Para probar esto, comparamos la experiencia en puestos de elección popular de los diputados federales en un periodo de hegemonía con baja competitividad electoral (1982-1991) con respecto de una etapa con elecciones cerradas (1997-2009). Replicamos el análisis de Nacif (1996) sobre los cargos electivos previamente ejercidos por los diputados federales entre 1982 y 1991, aplicándolo al periodo 1997-2009. La tabla 1 examina el número de cargos ocupados por los políticos antes de ser diputados federales. Entre 1982 y 1991, la mitad de los congresistas del PRI carecía de esta experiencia mientras que para los legisladores de oposición esta cifra ascendía al 70%. Nótese cómo a pesar de que el PRI ejercía un férreo control sobre tales puestos, la mayor parte de sus asambleístas no habían desempeñado un cargo electivo anteriormente.
Fuente: 1982-91 datos deNacif (1996); 1997-2009 compilación de los autores. Los datos de Nacif provienen de una muestra aleatoria de 325 legisladores que desempeñaron su función entre 1982 y 1991 (VéaseNacif, 1996: p. 504).
Otros trabajos sobre los legisladores en la etapa hegemónica, llegan a conclusiones similares. En su estudio sobre carreras políticas en México a lo largo del siglo XX, Peter Smith (1979, p. 149) encontró que:
“El circuito electoral se mantuvo aislado del resto de los cargos. Los políticos se movían con relativa facilidad de la alta jerarquía partidista, de sindicatos o de gobiernos municipales, hacia la Cámara de Diputados, ya fuera para repetir sus encargos como legisladores o para retirarse de la política. Los escaños servían para recompensar a los políticos por haber servido al PRI en la burocracia partidista o en gobiernos locales. También pudieron haber funcionado para apartar a los líderes sindicales de sus bases de apoyo político y así hacerlos dependientes del liderazgo partidista. Salvo por unos pocos diputados que saltaban al senado, la Cámara no es un trampolín hacia cargos de mayor jerarquía.”
Hay quienes proponen que el PRI usaba los espacios legislativos como estímulo para miembros de los sectores campesino, obrero y popular del partido (Nacif, 1996; De la Garza, 1972) ya que durante esa época, varios diputados provenían de las filas de organizaciones sindicales a las que regresaban tras ejercer sus cargos en la Cámara (De la Garza, 1972).
Para el periodo 1997-2009, la tabla 1 muestra un importante crecimiento en el porcentaje de representantes parlamentarios que anteriormente ocuparon un cargo de elección popular. Entre los legisladores del PRI, la mayoría de los diputados federales contaron con esta experiencia, y cerca del 37% estuvieron en al menos dos puestos. Un 55,9% de diputados del PAN (partido opositor nacido varios años antes que el PRD) fueron previamente electos para ocupar posiciones representativas. Sin embargo, esta cifra es notablemente superior a la registrada entre 1982 y 1991 cuando el 70% de los diputados federales panistas adolecían de experiencia electiva.
Poco más del 50% de los congresistas del PRD ocupó algún cargo de elección popular antes de acceder a la legislatura federal, empero, este porcentaje fue aumentando. Durante la LVII Legislatura (1997-2000), el 67% de los diputados perredistas no tenían experiencia previa en puestos de elección, pero este porcentaje cayó al 44% en la LX Legislatura (2006-2009). Ya que el PRD es un partido de más reciente creación que el PAN o el PRI, y que además fue asediado por el gobierno en los años 90 (Mossige, 2013; Eisenstadt, 2004; Bruhn, 1997), no sorprende que sea hasta años recientes que sus miembros tuvieran experiencia en puestos de elección.
Aunado al incremento en la experiencia electiva de los diputados de los principales partidos, a partir de la democratización hubo un cambio en el tipo de cargos que estos ocuparon. Como lo muestra la tabla 2, durante el período no competitivo la mayoría de los representantes parlamentarios con cargos electivos previos habían sido legisladores locales o diputados federales (Smith, 1979). Esto refleja la falta de oportunidades que enfrentaron los legisladores del PAN y de otros partidos opositores en el ámbito municipal, pues al haber un partido dominante, muy pocos políticos de oposición accedían a alcaldías o regidurías. No obstante, al acelerarse la competitividad electoral se ha dado una transición en el tipo de experiencia representativa de los legisladores. Aunque las diferencias entre partidos persisten, hay una tendencia generalizada de los institutos políticos por elegir candidatos con experiencia gubernativa en el orden subnacional.
A lo largo del periodo hegemónico lo más común en términos de experiencia, eran legisladores que volvían a la cámara federal. Al aumentar la competitividad, y como lo esperaría el modelo representativo de elección, fue cada vez más usual hallar congresistas que antes fueron alcaldes, regidores o que ocuparon curules locales. De igual modo se intensificó la presencia de exsenadores y exgobernadores, lo que advierte que la Cámara de Diputados dejó de ser la última parada de los políticos, como ocurría antes de la democratización.
Para analizar a mayor profundidad nuestra primera hipótesis, corrimos dos regresiones lineales por mínimos cuadrados que examinan el efecto de los cargos de elección previamente ejercidos por los diputados, sobre el margen de victoria con el que ganaron en sus respectivos distritos (véase tabla 3). Presuponemos que la experiencia previa en cargos representativos aumenta el margen de victoria electoral. Esto, porque el paso de un político por un órgano representativo le permite generar mayores y mejores argumentos de campaña, lo que redunda en mayores probabilidades de obtener victorias electorales de acuerdo al modelo de representación por elección.
Se debe considerar que este ejercicio puede estar sesgado hacia la hipótesis nula ya que la comparación debería hacerse entre candidatos vencedores y sus competidores. Desafortunadamente, fue imposible estudiar el efecto de esta relación ya que no hay información disponible sobre candidatos perdedores.
*p<.05. Los modelos excluyen los suplentes. El PVEM está excluido del modelo 3. El modelo 4 solo usó datos de la LX Legislatura. En modelo 5, el grupo de tratamiento es 567 y el grupo de control es 856. El medio de desequilibrio L1 se redujo de 0,42 antes de emparejamiento hasta 0 después de emparejamiento. El modelo 7 solo incluye diputados que obtuvieron una candidatura
Fuente: compilación de autores
Se corrieron dos modelos distintos para diputados de MR y RP, estimando su calidad como candidatos en función de si su cargo previo fue de elección popular o no. Encontramos que los legisladores de MR con experiencia inmediata anterior en puestos representativos tuvieron un margen de victoria 1,5% mayor que aquellos diputados cuyo último cargo no era por elección. Para los congresistas de RP, entrar a la asamblea desde un puesto electivo aumentó su margen de victoria en un 6%. Dado que estos legisladores provienen de listas partidistas cerradas, el margen de 6% corresponde a escalar una posición en la lista7.
Con lo anterior es posible sostener que el crecimiento de la competitividad en México, ha hecho que para mejorar sus posibilidades de ganar asientos legislativos, los partidos busquen candidatos de mayor calidad. A pesar de que el análisis multivariado es limitado y sesgado hacia la hipótesis nula, se puede afirmar que los candidatos con experiencia positiva de campaña, tuvieron mayores probabilidades de ganar sus distritos y ocupar lugares prioritarios en las listas de RP.
Nuestra segunda hipótesis presume que conforme aumenta la competitividad, los representantes tienen incentivos para involucrarse en la actividad legislativa y atender a sus votantes. Para examinar esta hipótesis, antes de hacer un análisis a nivel individual observamos los cambios agregados en la presentación de iniciativas entre 1991 y 2009. La figura 1 muestra los patrones de iniciación de diputados federales, legislaturas estatales y el Ejecutivo8. Esta figura exhibe cómo entre 1991 y 1997 (antes que el PRI perdiera el control mayoritario de la Cámara) los diputados federales propusieron una cantidad restringida de propuestas de reforma, con cifras similares a los proyectos iniciados por el Presidente.
A pesar de que los diputados y el Ejecutivo promovían iniciativas de ley a un ritmo similar, la mayor parte de las propuestas iniciadas por diputados, perecían en el proceso. Así, para la LV Legislatura (1991-1994), la Cámara aprobó únicamente 22% de los proyectos presentados por diputados, bajando al 15% en el periodo subsecuente. Por el contrario, entre 1991 y 1997, cerca del 99% de los proyectos de decreto promovidos por el presidente, tuvieron un voto aprobatorio. Estudios que han examinado la promoción de leyes en el período hegemónico, muestran tendencias similares (Bárcena, 2017; Molinar y Weldon 2009; Béjar, 2004) confirmando que cuando las elecciones eran poco competidas y el PRI ostentaba una mayoría en la Cámara, la mayor parte de la actividad iniciadora emanaba del Ejecutivo, y los diputados tenían poca influencia en la formulación de políticas públicas.
Sin duda, la etapa de gobierno dividido comenzada en 1997 y que se mantuvo los 12 años de gobierno panista (2000-2012) convirtió al Ejecutivo en un iniciador más cuidadoso de proyectos y reformas por el riesgo de ver sus propuestas derrotadas en la asamblea. Por su parte, los diputados federales (para quienes los costos de ver sus iniciativas rechazadas no son tan altos como los del presidente) vieron en la competitividad electoral, un importante incentivo para visibilizarse ante distintos electorados. Así al aumentar drásticamente la producción de propuestas y al tener un Congreso notablemente más plural, la aprobación de iniciativas provenientes de los diputados, decreció en casi 8%.
La importancia de la Cámara de Diputados en la elaboración de políticas públicas cambió drásticamente cuando el PRI perdió su mayoría congresional tras las elecciones intermedias de 1997. Como se percibe en la figura 1, los diputados federales se fueron involucrando cada vez más en la producción de reformas jurídicas. Durante los tres años de la LV (1991-1994) Legislatura, estos promovieron 117 proyectos, pero para la LX Legislatura (2006-2009), dicha cifra aumentó a 2.691.
Si bien la tasa de aprobación para los diputados se mantuvo estable entre el 15 y 20%, estos se hicieron más participativos en la elaboración de políticas públicas (Nacif, 2006) a la vez que el éxito legislativo del presidente decayó. En la LV Legislatura (1991-1994), el presidente presentó a la Cámara un total de 124 propuestas, de las cuales 122 quedaron aprobadas. Pero para la LX Legislatura (2006-2009), el Ejecutivo únicamente promovió 42 proyectos de los cuales 38 se votaron positivamente. A pesar de que la tasa de aprobación del Ejecutivo fue alta, el decremento en las iniciativas provenientes de la oficina presidencial refleja una estrategia de cálculo. Los presidentes comenzaron a presentar sólo aquellas reformas con posibilidades de sobrevivir al proceso legislativo y con esto evadir los costos que implicaba ver alguno de sus proyectos derrotados en la asamblea.
A pesar de que la producción de iniciativas describió un crecimiento exponencial con la democratización del sistema político, cuando se analizan los datos a nivel individual, la competitividad muestra efectos mínimos sobre la proposición de leyes. El modelo 3 de la tabla 3, carece de evidencia para afirmar que los representantes de distritos competitivos -o que fueron colocados en los lugares más bajos de las listas de RP-, impulsaron más proyectos que aquellos congresistas que enfrentaron poca competitividad9. El diputado promedio de MR perteneciente a los distritos menos competitivos, impulsó 2,6 iniciativas, mientras que el legislador mediano de los distritos más competitivos promovió 3,4. A pesar de que esta tendencia apunta hacia una relación entre competitividad y productividad, las diferencias son mínimas y presentan una exigua significancia estadística (véase la figura 2).
Para el legislador promedio de RP que tenía asegurado un lugar en la asamblea por ocupar posiciones prominentes de lista, la producción esperada es de 4,2 iniciativas, comparado con los 3,2 proyectos predichos para los diputados plurinominales colocados más abajo en las listas (véase la figura 2). Al relacionarse inversamente la competitividad con la iniciación de proyectos, para los congresistas de RP la tendencia es contraintuitiva aunque poco significativa. Ello puede deberse a que los partidos a menudo colocan a sus miembros más prestigiados (considerados más capaces, más experimentados y más comprometidos con las líneas del partido) en lo alto de sus listas para asegurar su acceso a la asamblea. Este uso estratégico de las listas puede explicar por qué los representantes de RP que tenían una posición distinguida en lista y que respondían a la encomienda de empujar la agenda partidaria, fueron más activos que el resto de sus bancadas. Tal argumento se fortalece con el hallazgo de la tabla 3 que demuestra que los líderes partidistas fueron más activos con respecto de los legisladores de menor jerarquía en sus partidos.
La evidencia para probar la hipótesis 2, es paradójica. En el agregado pareciera que la competitividad estimuló a los legisladores a promover cada vez más proyectos de reforma a la vez que otorgó a la Cámara un rol de mayor relevancia en la toma de decisiones. No obstante, a nivel individual la evidencia sugiere que la hiperactividad de los representantes parlamentarios no es atribuible a la competitividad electoral. Un estudio reciente sobre desempeño legislativo en México llega a conclusiones similares, aunque Bárcena (2017) encuentra que los diputados federales de MR electos en los distritos más competidos promueven menos proyectos que aquellos que fueron electos en localidades menos competitivas.
Una explicación emergente para este fenómeno aparentemente contradictorio, es que las reglas de competencia electoral centradas en partidos, los procesos de selección de candidatos -centralizados en élites partidarias locales y nacionales- así como un conjunto de reglas congresionales que fortalecen a los líderes partidistas con prerrogativas financieras y políticas, pueden debilitar el nexo producido por la competitividad entre legisladores y votantes.
En cuanto a la tercera hipótesis, se espera que conforme aumente la competitividad, los representantes tengan mayores incentivos para dirigir recursos hacia sus electorados locales, lo cual les permitiría consolidar bases de apoyo para futuras campañas o bien, responder a compromisos previos, como lo indicaría el modelo electivo. La figura 3 presenta el número de veces que entre 1997 y 2009 los diputados promovieron cambios al presupuesto anual de egresos para dirigir recursos hacia sus localidades. Se observa en la misma figura que los diputados aumentaron la cantidad de reservas presupuestales enfocadas hacia sus distritos y estados. Por el contrario, las enmiendas para repartir bienes hacia electorados de otros legisladores o para modificar programas federales (acciones que no permiten establecer nexos con bases geográficas de votantes), se mantuvieron constantes. A primera vista, estos resultados son consistentes con la noción de que conforme se ha esparcido la competitividad electoral en México, los diputados han buscado atender las demandas de sus electorados locales.
A pesar de que las modificaciones presupuestales son un mecanismo de comunicación con electores locales cada vez más común entre los legisladores, no hay evidencia contundente para vincular este comportamiento a incentivos individuales, pues de acuerdo con la tabla 3, los congresistas de distritos más competitivos emprendieron una menor cantidad de modificaciones10.Como se ve en la figura 4, los diputados de MR que salieron de distritos poco competitivos promovieron un promedio de siete enmiendas presupuestarias a diferencia de los legisladores electos en distritos altamente competidos que presentaron un estimado de una modificación. Para los representantes de RP, la marginalidad prácticamente no tuvo ningún efecto sobre la promoción de cambios presupuestales.
En términos de cambios presupuestales, el trabajo legislativo de los diputados apuntó cada vez más a sus electorados locales. Aunque las motivaciones para este comportamiento parecen no haber provenido de estímulos electorales individuales. Investigaciones previas sugieren que el aumento de enmiendas presupuestales en México puede deberse a la celebración de comicios locales a partir de los cuales, gobernadores y otros líderes partidistas subnacionales presionan a los congresistas federales para que atraigan recursos que contribuyan a las campañas (Kerevel, 2015b).
Nuestra última hipótesis insinúa que conforme aumenta la competitividad electoral, los representantes actúancon mayor sensibilidad hacia sus electores. Y al ser más empáticos con sus electores, serán recompensados ya sea con candidaturas por parte de sus partidos o con el apoyo electoral de sus representados. Para probar esta hipótesis, corrimos un modelo multivariado para predecir el acceso a las boletas electorales a partir del método de pareo (modelo 5 de la tabla 3) y otro modelo para predecir si los diputados ganan su próxima elección (modelo 6, tabla 3).
Ninguno de estos modelos arrojó evidencia suficiente para afirmar que los congresistas más involucrados en la actividad legislativa, tengan más probabilidades de obtener candidaturas o de ganar elecciones después de haber servido en la Cámara. De hecho, se halló que los diputados que promovieron más proyectos de ley, tuvieron menos probabilidad de acceder a nuevas candidaturas. Estos resultados sugieren que los partidos no recompensan a los representantes más comprometidos con el trabajo legislativo concediéndoles nuevas candidaturas y que los electores tampoco los premian con su voto. En síntesis, los resultados de la hipótesis 4 sugieren que el comportamientolegislativo de los diputados guarda una débil conexión con el éxito electoral futuro de los representantes. Dichos resultados ponen en duda la expectativa teórica de que en un contexto competitivo, la empatía de los representantes con sus votantes abona al éxito electoral futuro. En este caso, lasensibilidadparece relacionarse con factores ajenos a la competitividad.
5.Conclusiones
¿Cómo se pueden interpretar los anteriores hallazgos y cuáles son sus implicaciones teóricas con respecto de la democracia mexicana? En un sentido, los resultados de esta investigación confirman trabajos anteriores que asienten la existencia de un nexo causal entre competitividad electoral, sensibilidad de los legisladores y mejor desempeño gubernamental (Hecock, 2006; Beer, 2003). Los resultados aquí presentados sugieren que la competitividad ha propiciado la aparición de candidatos de mayor calidad, más populares entre los votantes así como de una mayor productividad legislativa, un papel más importante de la Cámara de Diputados en los procesos decisionales de la política y un creciente interés de los legisladores por dirigir recursos a sus electorados locales.
Sin embargo, los resultados aquí presentados sugieren que a nivel individual, los incentivos provistos por la competitividad electoral no estimularon a los legisladores a generar un mayor volumen de propuestas de reforma o a dirigir recursos hacia sus distritos. Incluso cuando los legisladores trabajaron para representar a sus electorados locales, este comportamiento no fue recompensado por los partidos sino por los mismos electores.
Dentro del contexto mexicano, nuestros resultados revelan una falacia ecológica en el lazo entre competitividad y sensibilidad representativa (Kramer, 1983; Robinson, 1950). Por su parte, los datos agregados sugieren que la competitividad llevó a una mayor producción de piezas parlamentarias y estimuló el involucramiento de los diputados en la distribución focalizada de recursos vía modificaciones presupuestarias, la relación entre competitividad y sensibilidad no es evidente cuando se analiza a nivel individual.
Sin duda, nuestras deducciones son preliminares y quedan sujetas a distintas críticas. Es posible que la medida de competitividad aquí utilizada, tenga fallas (Griffin, 2006). Incluso las mediciones de sensibilidad aquí usadas(promoción de iniciativas y cambios al presupuesto)pueden no ser las mediciones más precisas de cómo los legisladores responden a sus electores. El estudio tampoco toma en cuenta el lado de la demanda dentro de la ecuación representativa, es decir no se ocupa de las preocupaciones e intereses de los electores. Investigaciones futuras deberían solventar estas críticas por lo que es claro que este estudio, no provee resultados definitivos. No obstante, vale la pena indagar en los factores que expliquen una creciente sensibilidad agregada, aun cuando esto no se deba a incentivos electorales de los congresistas a nivel individual.
Como otras investigaciones, la nuestra comprueba que los incrementos en la competitividadlanzaron candidatos más populares y mejor calificados a comparación del período no competitivo del sistema político mexicano. Es ciertamente plausible que emergieran más legisladores experimentados y que esto conllevara a gestiones sensibles a las demandas de los electorados. Si bien es cierto que los diputados no actuaron considerando el margen de victoria con el que accedieron a la asamblea, su creciente sensibilidad y compromiso con el trabajo legislativo bien podría explicarse por un compromiso personal con la representación de sus electorados.
Otra posible causa de este comportamiento es que los representantes parlamentarios respondieran a las demandas de otros actores que no eran necesariamente sus electores. Un cuerpo de literatura cada vez más aceptado, propone que los diputados mexicanos responden a los intereses de actores políticos relevantes como los gobernadores (Rosas y Langston, 2011; Langston, 2010), el presidente o ciertas élites partidistas (Kerevel, 2015a). Toda vez que estos actores de peso resultan cruciales para que un político pueda ver su nombre en una boleta electoral y para que éste desarrolle su carrera futura, es lógico que los legisladores federales busquen satisfacer las demandas de dichos líderes antes que las de sus electores. Es también posible que el control partidario de la administración pública al nivel estatal y federal cree incentivos para los legisladores de representar intereses particulares para recibir un puesto burocrático después de terminar el mandato. Si esto es así, la falta de evidencia para vincular la receptividad con el éxito electoral futuro de los representantes, hace más sentido.
Nuestros resultados son también consistentes con una estrategia electoral defensiva de los políticos, donde individuos y partidos trabajan para mantener o incrementar reductos de apoyo electoral, en lugar de una estrategia ofensiva que supondría que partidos y políticos buscaran expandir su alcance hacia distritos marginales(Harbers, 2014). Por ejemplo, que los diputados de MR provenientes de distritos menos competitivoshayan dirigido más recursos federales a sus electorados locales, es consistente con una estrategia defensiva. De igual modo, el hecho de que los partidos fueran más propensos a conceder candidaturas a los legisladores que ganaron sus distritos con mayores márgenes de victoria sugiere que los institutos políticos buscaron retener sus bastiones de influencia electoral colocando ahí a los candidatos más aptos para ganar votos.
El nexo teórico entre competitividad electoral y representación parte de que los representantes serán más sensibles a las demandas de sus votantes y trabajarán intensamente por responder a sus electorados cuando las elecciones sean más cerradas. Nuestros hallazgos sugieren que los congresistas electos en distritos altamente competidos, hacen menos por representar a sus votantes, mientras que los incrementos agregados en la competitividad electoral, motivan a los partidos a redoblar esfuerzos por mantenersus bastiones distritales.
Nuestros resultados permiten elucubrar por qué algunos investigadores argumentan que la democratización ha llevado a notables mejorías en la sensibilidad representativa y otros contradicen esta noción. Por ejemplo, distintas expresiones de participación política parecen haber mermado con el comienzo de la democracia, especialmente entre los pobres y quienes viven en zonas de alta criminalidad (Trelles y Carreras, 2012; Holzner, 2007). Hay otros autores que destacan cómo una mayor competitividad electoral a nivel federal coexiste con gobiernos autoritarios en varios estados y municipios del país (Stanig, 2015; Benton, 2012; Durazo Herrmann, 2010). Finalmente, a pesar de que la competitividad haya aumentado, la integridad de los procesos electorales, sigue siendo cuestionada. Escándalos de corrupción, clientelismo y compra de voto son prácticas comunes en los procesos electorales (Hagene,2015). Asimismo, una oleada deviolencia criminal se mantiene como amenaza latente a los comicios cuestionando la capacidad del estado para proteger los derechos humanos (Schedler,2014).En caso de consolidarse un escenario de elecciones financiadas por dinero ilícito del crimen organizado y donde ganar o perder dependa de prácticas clientelares, se puede esperar que en un futuro, el nexo entre competitividad, receptividad y éxito electoral se debilite.
Volviendo al debate sobre el mérito explicativo de los modelos de elección y sanción discutidos al inicio de este estudio, los resultados de nuestra investigación levantan preguntas sobre las virtudes del modelo electivo. Ciertamente, los hallazgos aquí presentados apoyan la noción de que la no reelección en México ha atenuado los incentivos de rendición de cuentas de los legisladores hacia los votantes. Queda por ver si la reforma de 2014 -que permitirá la reelección limitada (hasta tres periodos adicionales en el caso de los diputados)- incrementará la sensibilidad de estos representantes hacia sus electorados. Si estudios previos están en lo correcto, se puede prever que este cambio tendrá pocos efectos sobre el comportamiento legislativo ya que los diputados federales seguirán siendo más receptivos a las demandas de las élites que a los mismos votantes(Kerevel, 2015a; Langston,2010; Rosas y Langston, 2011). Se antoja poco probable que una transición institucional hacia el modelo de sanciones,impacte la dinámica a menos que los partidos políticos modifiquen radicalmente los métodos que emplean para seleccionar a sus candidatos.