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Introducción
En el transcurso de la tercera década del siglo XXI, parece indudable que la administración pública se enfrenta a profundos cambios y transformaciones en el contexto de la era exponencial: un marco de gran aceleración a partir de los cambios tecnológicos y sus disrupciones, que tiene y tendrá consecuencias de enorme impacto sobre el mundo del trabajo y las modalidades de gestión de lo público (Oszlak, 2020). En este contexto, ha cobrado protagonismo la idea de tiempos VICA o VUCA (por sus siglas en inglés): una caracterización del contexto contemporáneo como volátil, incierto, complejo y ambiguo (Worley & Jules, 2020). Ante este estado de situación, recobra fuerza el imperativo de modernizar el aparato estatal para responder a este aumento de la complejidad, y, sobre todo a partir de la última década, la palabra innovación emerge con fuerza en el discurso de la administración pública tanto en boca de académicos como de profesionales (Isaza Espinosa, 2020b).
Sin embargo, pese a este auge del debate, en general la innovación continúa siendo analizada bajo una lente tecnologicista, que prioriza sus aspectos e impactos macroeconómicos y con las organizaciones privadas como modelo orientador (Pastor Pérez & Balbinot, 2021; Pastor Pérez et al., 2022).1
Por otra parte, durante los últimos 25 años, si bien la literatura anglosajona/países de habla inglesa ha abordado con mayor ahínco conceptual la innovación en el sector público (public sector innovation) (Bekkers et al., 2011; Criado et al., 2023; Glor, 1997),2 en América Latina aún es un campo incipiente. En este punto, en el ámbito regional pueden destacarse algunos trabajos vinculados, por ejemplo, con la emergencia de dispositivos institucionales novedosos para canalizar la innovación, como los laboratorios (Acevedo & Dassen, 2016; Rodríguez, 2018) o procedimientos de compra pública de innovación (Comotto & Meza, 2017; Moñux & Ospina, 2017). Sin embargo, aún son escasos los análisis sobre el tema en la administración pública latinoamericana (Isaza Espinosa, 2020a).3
Asimismo, otro de los inconvenientes es la persistencia de la ambigüedad y elasticidad en torno al discurso de la innovación pública, que suele referir a una amplia gama de situaciones y prácticas (Isaza Espinosa, 2020a; Pont Vidal, 2016). Tal es así que frecuentemente ha sido catalogada como una palabra de moda, una expresión en boga, un auténtico concepto “mágico” (Pollit & Hupe, 2011) o, en extremo, un “discurso vacío” a partir de su falta de claridad y vaguedad conceptual (Isaza Espinosa, 2020b).
Tal como ha remarcado Isaza Espinosa (2020a), ante esta situación, pero dada su creciente adopción e incorporación al discurso de la administración pública latinoamericana, resulta menester interrogarse y avanzar en análisis críticos sobre los significados asociados y asignados por parte de los diferentes actores a la innovación pública o innovación en la administración pública.
Dicho esto, en la ciudad de Córdoba las dos últimas gestiones a cargo del ejecutivo municipal (2015-2019 y 2019-2023) se plantearon la modernización como un objetivo central y lo erigieron como un baluarte discursivo. Tanto el intendente Ramón B. Mestre (Juntos por Córdoba/Unión Cívica Radical) como Martín Llaryora (Hacemos por Córdoba/Partido Justicialista) promovieron una nutrida agenda con el eje puesto en la innovación pública y la reconfiguración del Estado local en materia de apertura, transparencia y participación. En cuanto a la administración radical, el Portal de Gobierno Abierto y la modernización relativa a los expedientes electrónicos fueron las principales iniciativas impulsadas.4 La gestión pejotista, por su parte, promovió el laboratorio de innovación CorLab, el Radar Smart Cities, la propuesta de Ciudad Transparente y la vinculación a la plataforma provincial Ciudadano Digital (mediante su réplica municipal Vecino Digital) (López Azumendi et al., 2021).5
Sin embargo, tal como hemos mencionado, las etiquetas de innovación y modernización revisten un carácter elástico, maleable y versátil, con usos abundantes y dispares, motivo por el que existe un consenso ambiguo sobre sus implicancias y alcances. Surgen así los siguientes interrogantes: ¿A qué se refieren estos actores gubernamentales cuando hablan de modernizar e innovar en la administración pública? ¿Qué nociones, implicancias y alcances se ponen en juego en cada una de estas gestiones locales?
En primer lugar, se propone una recuperación de los principales elementos teóricos que orientan el análisis. A continuación, se describe la estrategia metodológica empleada y se presentan algunos de los principales emergentes. Por último, se enumeran algunas de las conclusiones a partir de los hallazgos en el trabajo de campo.
Aspectos conceptuales
Actualmente, abundan en los discursos políticos, académicos y mediáticos conceptos como el de gobierno inteligente o ciudades inteligentes (smart cities), que ponen énfasis en modernizar la estatalidad a partir de un gasto más eficiente y recortes presupuestarios (Srnicek, 2018), así como otros que promueven la modernización de las gerencias públicas, la refundación de las modalidades de control y el borramiento (o la pretensión de borramiento) de instancias de conflicto social (Quevedo, 2017). Ya hacia fines de los noventa, Méndez (1997) postulaba la modernización como uno de los brazos de la pinza (el otro era la reestructuración estratégica de los arreglos formales constitucionales y fiscales) para darles un giro a nuestras sociedades y a la relación de las administraciones públicas con ellas; para salir de la trampa en la que se encontraban los Estados de Latinoamérica, en general, y el Estado argentino, en particular. Este Estado complejo es aquel que en numerosas oportunidades intentó ser transformado bajo la acepción de las acciones con una terminología “ecléctica y ambigua”, en la que los conceptos como los de reforma del Estado, reforma administrativa y modernización del Estado han sido los más utilizados (Blutman, 2016). A partir de la desnacionalización estatal (Jessop, 2006, 2019), las administraciones públicas subnacionales (provinciales y municipales), por su parte, no se ven exentas de esta dinámica ni de las exigencias modernizadoras.
Siguiendo a Oszlak (1997, 2022), los procesos de reforma estatal (tanto de primera como de segunda generación) han sido deudores de las transformaciones en el plano organizacional y económico desde fines del siglo pasado, producto de la necesidad de los estados de insertarse (de una manera más o menos exitosa) en el orden capitalista globalizado. Así, ante el aumento de la complejidad, la incorporación de herramientas (TIC) a la gestión pública y el avance en su digitalización parece ser una temática ineludible de los procesos políticos y mediante el cual cada administración gubernamental busca legitimarse. De este modo, la tarea de modernizar y adecuar los aparatos de gestión (y, por tanto, de dominación) pública a las contingencias cambiantes se ha erigido en una meta cuasi universal y recurrente de las administraciones públicas (Thwaites Rey, 2023). En el mismo sentido, parece subyacer una aparente contradicción entre una visión moderna de la acción gubernamental y otra atrasada, de modo que modernizar implicaría dejar atrás “lo añejo, lo anquilosado, lo vetusto”, motivado por los “deseos de novedad” (Blutman, 2016, p. 74).
De esta forma, así como reformar el Estado puede significar una multiplicidad de cosas, frecuentemente en tensión y presencia simultánea, también la modernización aparece como un significante siempre predispuesto a desplazarse y llenarse con las más variadas, incompatibles y hasta contradictorias iniciativas (Thwaites Rey, 2005). Polisemia, acuerdos y desacuerdos, racionalidades confrontadas, son las marcas distintivas de la modernización y la innovación.6
De allí se evidencia que suele existir un ambiguo consenso entre los actores involucrados sobre qué significaría modernizar el Estado y cuáles deberían ser los pasos a seguir para alcanzar este tan deseado objetivo (Amorebieta & Vera, 2013). Actualmente, deudor de un enfoque administrativista (Blutman, 2016; Blutman & Cao, 2012), transformar al Estado, en general, y a la administración pública, en particular, en instancias modernas suele asimilarse y limitarse a la incorporación de herramientas (TIC) a la gestión pública.7
Por otra parte, en este proceso de generación de respuestas a los problemas públicos, además de la noción de modernización, la idea de la innovación se erige como un concepto de creciente relevancia en la actualidad (Criado et al., 2023; Echeverry-Mejía, 2020; Isaza Espinosa, 2020a) ante el aumento de la complejidad y la necesidad estatal de contar con capacidades públicas “ambidiestras” (Grandinetti, 2020) para resolver los problemas “retorcidos” o enmarañados (Peters, 2017). En este punto, tal como propone Grandinetti (2018a), en las instituciones gubernamentales y en las distintas jurisdicciones del Estado existe, al menos en los últimos treinta años, una cierta convivencia o especie de dinámica (no exenta de conflictos) entre rutinas institucionalizadas e iniciativas instituyentes, de naturaleza innovadora. Para la autora, esta convivencia se ha dado “aun bajo la preeminencia de diferentes corrientes teóricas sobre el estado, sin diferenciación de escala de municipios ni pertenencia político partidaria de los gobiernos” (Grandinetti, 2018b, p. 508).
Ahora bien, ¿de qué hablamos cuando hablamos de innovación pública? Para Ramió Matas (2021), la “innovación” es un concepto ambiguo y elástico, así como en permanente actualización (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), 2020), por lo que existen numerosas y variadas definiciones en relación con “innovar” en la gestión pública (Grandinetti, 2018a). En el mismo sentido, Pont Vidal (2016) sostiene que el concepto de innovación en el sector público se encuentra influenciado por una pluralidad de enfoques “dispersos” y, por ello, tiene un carácter “polisémico y elusivo”. De este modo, de forma análoga a lo que ocurría con el concepto de modernización, la noción de innovación también reviste un carácter maleable y versátil, con usos abundantes y dispares. Tan es así que Pollitt y Hupe (2011) han incluido el término innovación en su listado de conceptos “mágicos”: términos que gozan de una carga normativa asociada muy positiva y un alto nivel de abstracción, motivo por el que se han vuelto muy populares y son ampliamente empleados, ya sea por investigadores y académicos como por parte de practitioners (personas involucradas en la práctica de la administración pública) (Dussauge Laguna, 2012). En la misma línea, tal como proponen Torfing y Triantafillou (2016), es quizás la propia potencialidad heurística y pragmática de la innovación para alcanzar soluciones novedosas lo que también la vuelve un concepto “mágico” y difícil de asir.
Complementariamente, resulta relevante observar quién es el actor (o los actores) que promueve la incorporación de técnicas y procesos de modernización e innovación, en tanto fija conceptualmente la orientación de tal incorporación, lo que cumple un rol fundamental en términos de legitimarla y justificarla, un aspecto nodal para la administración pública (Ramos & Milanesi, 2022).8
Aspectos metodológicos
El trabajo puede ubicarse dentro de lo que se ha denominado “enfoque interpretativo en la administración pública”, que asigna una relevancia destacada al rol de las ideas y de los significados construidos socialmente, y sus efectos en las instituciones y políticas (Isaza Espinosa, 2020a). De este modo, para poder dar cuenta de los interrogantes planteados se propuso un abordaje metodológico de tipo cualitativo en el que conviven la perspectiva de los actores (Vasilachis, 1992, 2006) con técnicas del análisis del discurso (Howarth, 2005), a fin de acceder y descubrir los sentidos circulantes sobre la modernización y la innovación. En este punto, se buscó reconocer las diferencias o rupturas (pero también las similitudes y continuidades) entre discursos que se suponían, a priori, distintos. En este sentido, analizar dos períodos de gestión que, aun bajo signos políticos o sellos partidarios diferentes, remiten a una temporalidad que contribuye a la posibilidad de diagramar un mapa intertextual, en tanto un discurso político responde a cierta historicidad lineal (Peña Ochoa, 2019).9 Esto nos permitió dar cuenta de las complejidades y contradicciones discursivas y su vinculación con el contexto sociohistórico de producción de estas, en tanto provienen de las percepciones de sujetos situados sociohistóricamente y que generan efectos materiales en las actividades sociales (Isaza Espinosa, 2020a).
En esta línea, se previó la búsqueda y revisión de materiales bibliográficos (Tabla 1), el análisis de documentos, estudios e informes técnicos producidos por el Estado municipal cordobés, partidos políticos, organismos internacionales, think tanks y organizaciones de la sociedad civil centradas en el tema de estudio.
Este relevamiento ayudó a precisar las coordenadas de conceptos y problemas en torno al estudio de las políticas de modernización e innovación en el nivel local. Asimismo, la información documental sirvió de base para construir el mapa de actores e informantes claves, sobre los que aplicamos entrevistas semiestructuradas (Tabla 2).10 En total se realizaron diez entrevistas a informantes clave (cinco de cada administración). Los encuentros se realizaron tanto de manera presencial como mediados técnicamente por una videollamada y se transcribieron manualmente para el posterior análisis temático.
Tales entrevistas se realizaron considerando las burocracias, los cuadros técnicos y a los funcionarios (responsables políticos) de las diversas áreas de políticas del municipio, tanto de la gestión de Mestre (2015-2019) como de la de Llaryora (2019-2023), con especial énfasis en aquella específica referida a la modernización e innovación: la Secretaría de Modernización, Comunicación y Desarrollo Estratégico y la Secretaría de Planeamiento Modernización y Relaciones Internacionales, respectivamente. Aunque la indagación se centró en la palabra de los funcionarios y técnicos de ambas gestiones, no se deja de lado que la representación del Estado en la esfera pública es siempre un terreno en disputa (Caravaca et al., 2021), terreno en el que están presentes también otros actores de la sociedad civil (como, por caso, sindicatos y ONG), voces a las que no fue posible incluir de manera plena (sí como informantes clave para adentrarnos en el mapeo), pero que posiblemente serán parte de indagaciones futuras.
Hallazgos
A continuación, se presentan algunos de los emergentes a partir de la revisión documental y las entrevistas realizadas a los agentes de ambas gestiones municipales.
Gestión Mestre (2015-2019)
En los agentes de la gestión Mestre se advierte que la conceptualización que hacen sobre la modernización y la innovación suele orientarse, mayormente, hacia la incorporación de herramientas y tecnologías, principalmente digitales y de acceso a la información. De hecho, en uno de los documentos oficiales así definen la principal tarea (enumerada en primer lugar) en su labor de implementación del gobierno abierto: “Incorporar e integrar nuevas herramientas para modernizar el sector público. Las TIC al servicio de un viejo derecho: Acceso a la Información Pública” (DM2, p. 6). Esto da la pauta de que el principal sentido circulante en torno a la modernización es que esta implica la incorporación de TIC (tecnologías de la información y la comunicación), principalmente, para difundir información. Esta noción se encuentra profundamente permeada por lo que Wolton (2010) denomina “ideología técnica”, en la que las tecnologías de comunicación son vistas en términos puramente instrumentales y como una especie de “tecnoutopía” por la que se presenta a los dispositivos técnicos como las soluciones predilectas a los problemas de orden social, económico y político (Da Porta, 2022). Esto también puede advertirse en los objetivos que se trazaban desde la gestión para la flamante Secretaría de Modernización, Comunicación y Desarrollo Estratégico:
El área de Modernización tuvo como objetivos la introducción de nuevas herramientas tecnológicas, aplicaciones, software, hardware, normas y capacitación de recursos humanos para la gestión de los datos, el área de Información y Sistemas, el desarrollo específico de productos, soportes y sistemas y el área de Comunicación, la apertura de nuevos canales participativos, la gestión de agendas, mensajes y relaciones con la comunidad y la difusión y promoción pública de la transparencia, la participación y el control ciudadano (DM3).
Adicionalmente, el máximo funcionario a cargo de la secretaría durante ese período se refería a la modernización en términos de programación de software, infraestructura y adquisición de “fierros” (servidores informáticos) y la instalación de paneles solares.
En el mismo sentido, este funcionario aludía a los desarrollos informáticos como los principales aspectos para modernizar e innovar, y hacía referencia a los grandes centros de tecnología informática como Silicon Valley, región en la que tienen sede industrias de alta tecnología (como Apple, Google, Facebook, entre otras), ubicada en el estado de California, Estados Unidos.
Por otra parte, además de la incorporación de tecnología, consideraron que modernizar conlleva “diseñar, proponer y coordinar las políticas de transformación y modernización gubernamental orientada a una gestión pública eficiente” (DM5, p. 2). Se advierte aquí que la noción de eficiencia se vuelve un aspecto nodal: modernizar es hacer más eficiente la gestión pública e implica “racionalizarla”, un imperativo de cuño weberiano, derivado de la necesidad de responder a los imperativos del capital y adaptar la estatalidad a estos, de “cientifizar” la gestión pública.11
En connivencia con esta idea de eficiencia, otro de los aspectos que surgen de las entrevistas implica que para los actores de la gestión Mestre modernizar consiste en “enfocarse en los servicios” y “resolverles los problemas a la gente” (EM3). Así, para uno de los asesores entrevistados no implica (ni debería implicar) necesariamente mayor democratización ni rendición de cuentas o “control ciudadano” (algo que sí se proponían desde la secretaría en los objetivos antes mencionados):
Básicamente, hoy la tecnología te permite hacer lo que quieras y un montón de cuestiones. Ahora, si me preguntas a mí: ¿Vos te enfocarías tanto en la transparencia o irías a resolver un problema vinculado al vecino puntual? Y por ahí primero me enfocaría más en el problema que tiene el vecino puntual. Lo otro es un nicho que no le interesa a nadie. O el interés de un segmento muy chiquito de gente. Como te digo, si lo das de baja y no hay nadie… Nadie se quejó, nadie dijo nada. De vuelta, ahora si vos te enfocás en servicios puntuales que resuelven una cosa específica de una problemática diaria y... es muy probable que tengas una solución más exitosa (EM3; cursivas añadidas).
En esta frase, nuevamente aparecen las posibilidades asociadas a la incorporación de tecnología como un aspecto nodal de la discursividad de la gestión sobre modernizar, que promueve una reducción de la cuestión estatal a problemas de mejora tecnológica relacionados con la administración del Estado (Bernazza, 2016) que son presentados como una cuestión desideologizada, lo que presume la neutralidad política de estos elementos, aun cuando esto no sea posible en modo alguno (Caravaca et al., 2021).12
Por su parte, la modernización aparece en estos testimonios como un “imperativo normativo” ineludible (Echeverry-Mejía, 2020, p. 103), en tanto uno de los principales referentes en programación de sistemas informáticos de la gestión Mestre postulaba su visión para caracterizar a la modernización estatal como un proceso permanente, sin fin: “La modernización es permanente. O sea, no la inventamos con Marcelo Cossar, no la inventó la gestión anterior y la gestión de ahora no la está inventando” (EM5).
Por otra parte, también aparece un componente que vincula discursivamente a la modernización estatal con las transformaciones institucionales. Así, este fue un eje dentro de la conceptualización de la modernización estatal como “modernización de la estructura de gobierno” (DM3, p. 4). En consonancia, un alto funcionario remarcó que hasta el momento de su arribo al ejecutivo municipal nunca había existido en el municipio una dependencia que se ocupara de ese tópico de la agenda, con lo que su creación demandó una modificación de la estructura administrativa y de la carta orgánica municipal.
Complementariamente a estas transformaciones del entramado organizacional, modernizar parece entenderse como una vía para la “desburocratización” y el “cambio cultural” de actitud de los agentes gubernamentales (DM3, p. 8). En este sentido, identifican que tenían un “atraso” en comparación con la provincia y que ello requería no solo de tecnología, sino de “una regeneración institucional y de un desarrollo de competencias y de capacidades estatales muy fuertes” (EM4).13
Adicionalmente, la idea de “desburocratizar” apunta a debilitar al modelo que, siguiendo a Abal Medina (2012), podríamos definir como burocrático-weberiano “clásico”, que se sustentó históricamente en “la racionalización de la organización y del funcionamiento estatal” y, en segunda instancia, la distinción y separación “entre las actividades que obedecen a una racionalidad política (función de liderazgo) de aquellas que deben ser ejecutadas bajo una racionalidad predominantemente técnica (función de la burocracia profesional)” (2012, p. 38). En este punto, parece que prima en el funcionariado un sentido asignado a la burocracia que difiere sensiblemente del que se concede originalmente a Max Weber (como modo de dominación legal-racional) y es entendida con una connotación negativa, asociándola con la rigidez, los trámites interminables, los excesos del personal.14
Por otra parte, respecto del concepto de innovar, el proceso también era entendido, en gran medida, en términos de “intervenciones tecnológicas” que “crean valor público en la vida democrática” (DM3, p. 4).
También surgió de las entrevistas a los agentes, como ocurría con la modernización, una visión que la entiende como una forma de “solucionar problemas” de manera “más rápida, más ordenada, más planificada” (mejorar la velocidad y capacidad de respuesta) y que “el vecino no sienta que es hablarle a la pared” (mejorar la escucha) (EM1).
De esta forma, innovar se asocia a mejorar la administración pública, a cambiar su forma actual de actuación y a ensayar nuevas metodologías para acercarse a la ciudadanía. Aquí pueden verse rastros de la conceptualización que proponen Asinelli et al. (2008), quienes consideran un auténtico proceso modernizador a la ardua y exigente tarea que tiene como norte el fortalecer la relación entre el Estado y la sociedad civil, adecuando la estructura administrativa a los cambios contextuales. Sin embargo, para lograr esta “adecuación”, nuevamente, la innovación es entendida, en el caso de la gestión Mestre, en términos de incorporación de TIC a la gestión pública, de “innovación con inclusión de TICs” (DM3, p. 16). Enunciados de este estilo resultan deudores de un enfoque administrativista (Blutman, 2016; Blutman & Cao, 2012) que postula que volver instancias “modernas” al Estado y a la administración pública implica, casi exclusivamente, la incorporación de herramientas tecnológicas (TIC) a la gestión pública.
Por su parte, otro de los funcionarios se refiere al proceso encabezado por la Secretaría de Modernización, Comunicación y Desarrollo Estratégico y lo asocia a la “transformación digital” y “apropiación de tecnología”, propias de las “nuevas formas de gobernanza”, y que permitan mejorar el vínculo, la relación, entre los gobiernos y la ciudadanía. En este punto, modernizar el Estado implicaría acercarlo a la ciudadanía, para lo que los valores de transparencia, colaboración, participación e innovación aparecerían como esenciales. En este sentido relacional, una de las agentes del área de comunicación de la gestión Mestre marcaba un contrapunto entre una gestión y otra, postulando que existían algo así como dos modelos de modernización, en relación con el uso de la información (principalmente, mediante el uso de la plataforma Ciudadano Digital):
Una es como que cierra y mira hacia adentro, perfecciona hacia adentro sus sistemas. Que es lo que se está haciendo ahora (...). Esa lógica es la de ‘yo (gobierno) sé mucho de ustedes’. Y la otra es la que yo te digo, que es: ‘Yo (gobierno) te abro y te pongo a disposición tuya la información que yo tengo’. Entonces si necesito saber cuántos centros vecinales hay normalizados, yo como ciudadano puedo consultarlos y saber (EM3; cursivas añadidas).
Aquí se advierte de manera clara cómo el acceso a la información y los datos eran un componente central de la concepción de modernización en la gestión Mestre.
Gestión Llaryora (2019-2023)
Con los entrevistados pertenecientes a la gestión Llaryora parece mantenerse una significación asociada a incorporar tecnología informática, sobre todo digital, pero también está muy presente la concepción de la transformación de los procesos, principalmente, vía “simplificación de trámites” y su “reingeniería”. Estos son significantes que aparecen de manera recurrente en los testimonios, en tanto postulan la necesidad de “hacer una reingeniería de procesos de forma tal que permita generar una simplificación, por un lado, de forma tal que si incorporás tecnología, hacerlo más ágil, y no digitalizar la burocracia” (EL3). En relación con el primer punto, emerge el sentido de “lo simple”: de volver más simple lo complejo mediante la transformación digital. En este punto, el proceso es definido como aquel “a partir del cual una administración pública puede reconvertir las actividades y funciones que realiza a los fines de poder hacerlo más simple para el vecino” (EL3), con el objetivo de “optimizar” el uso de los recursos públicos implicados al momento de ejecutar las funciones gubernamentales, de hacerla más “eficiente”.15 Respecto del segundo punto (la “reingeniería”), modernizar implicaría promover la optimización o el mejoramiento de la estructura estatal. En este sentido, con motivo de los cambios derivados de la pandemia de covid-19 en la administración pública, la secretaria Alejandra Torres se refería a que el objetivo del área de modernización conlleva más que solo incorporar tecnología, en tanto se propone una reinvención de los procesos, de cambios a nivel burocrático, por lo que implica una “readecuación” de las actividades y las funciones estatales (D2, p. 28).
De este modo, los entrevistados le quitan, al menos parcialmente, algo de “determinismo” a la digitalización de los procesos, ya que plantean que solo con digitalizar “no quiere decir que vos vayas a cambiar las cosas, sino que hasta podés volver incluso más rígida la burocracia previa” (EL3, p. 3). Así, vemos que avanzan un paso más allá: modernizar implica, bajo esta óptica, evitar la rigidez burocrática y volver a la administración pública más flexible. Uno de los funcionarios de la gestión Llaryora, al momento de ser consultado por los antecedentes y experiencias de la administración anterior (Mestre), señalaba distancias con esta y advertía sobre la situación que encontraron al momento de arribar al ejecutivo:
Desde 1958 no se actualizaba el código del trámite administrativo. La gestión previa sí había incorporado tecnología, pero no cambios en los procesos. Entonces, hacer una reingeniería de los procesos de forma tal que permita generar una simplificación, por un lado, de forma tal que si incorporás tecnología, hacerlo más ágil, y no digitalizar la burocracia. Que eso es algo que no fue de la gestión anterior, sino la previa, que, por ejemplo, se había incorporado un sistema de digitalización de la habilitación de negocios, pero ese sistema nunca se pudo implementar porque quisieron reflejar todo el proceso que era burocrático y no era ‘de cara al vecino’ a algo digital. Y eso dificultó la implementación y el desarrollo. Nunca se pudo implementar como en un principio se quiso (EL3; cursivas añadidas).16
Esto es, entendían que anteriormente solo habían realizado un cambio de soporte (de papel a digital), pero no de una nueva lógica de trabajo, procedimiento que implicaba concebir la tecnología solo como fin (la incorporación es el objetivo) y no como medio para (posibilitador para alcanzar los objetivos de gestión).17 Así, adicionalmente, reconocen que no solo por el hecho de digitalizar e incorporar TIC se mejora la prestación de servicios y el funcionamiento de la administración pública. En ocasiones, como esta, incluso pueden empeorarlos.
En la misma línea, los trabajadores contratados de la Secretaría de Planeamiento, Modernización y Relaciones Internacionales caracterizaban al proceso en términos de transformación de las burocracias.18 Así, otro de los entrevistados afirmaba que la modernización y la transformación digital son una cuestión de “prácticas y culturas”, de una transformación sostenida en el tiempo y que implica no solo una “computadora o tablet”, sino que exista un interés por promover la alfabetización digital dentro de la organización, con los trabajadores. En el caso contrario, lo más probable es que el proceso resulte “trunco”, tal como sostienen desde la gestión que ocurrió con los trabajadores de la Dirección de Redes Sanitarias y Gas conocida como “Bajada de Piedra” (EL4).
En este sentido, otro alto funcionario (EL3) caracterizaba a la modernización y la innovación en términos de “transformación digital”, pero remarcaba que no es, necesariamente, un proceso digital, sino que implica un “cambio cultural” para “transformar la realidad” o alcanzar la “madurez digital”.19 Por otra parte, en otro de los documentos analizados, la Dirección de Modernización se interrogaba sobre “¿Y qué entendemos por transformación digital?”. Al hacerlo, marcaba que la tecnología es entendida en términos instrumentales, como medio para “evolucionar de cara al vecino” (D3, p. 10). Aquí, además de la presencia de la ideología técnica (Wolton, 2010), vemos que existe una cierta persistencia de nociones del campo de las ciencias naturales de corte positivista, tales como “madurez”, “evolución”, “reingeniería”. Este último ha sido un concepto reversionado y reapropiado en clave gerencial por la corriente de la New Public Management (NPM) hacia mediados de los noventa (Osborne & Geabler, 1994; Pollitt & Bouckaert, 2017).20
Sin embargo, pese a esta complementariedad, no quiere decir que no se encuentre presente en los testimonios una visión de la modernización como la incorporación de tecnología o en términos de “cambio tecnológico”, lo que es una nota distintiva y recurrente de nuestro tiempo (Echeverry-Mejía, 2020). Uno de los principales funcionarios de la Secretaría de Modernización, Planeamiento y Relaciones Internacionales afirmaba, en esa dirección, que entendía a la tarea de modernizar de la siguiente manera:
tiene más que ver con incorporar tecnología a los procesos mediante una actividad de transformación digital, procesos que antes eran manuales buscar automatizarlos para hacerlos más eficientes en la gestión (...) Modernización trabaja todo lo que es tecnología, pero hacia adentro del Estado, para eficientizar procesos. Por ejemplo, todo lo que es simplificación de trámites, que implica también digitalización de trámites. Eso es principalmente en lo que hace foco (EL1; cursivas añadidas).
Se incorporan aquí la digitalización y la automatización como una forma de alcanzar la eficiencia en la gestión, nutriendo a la conceptualización con nociones y criterios provenientes del campo económico. En consecuencia, respecto de la innovación, el mismo funcionario no la vinculaba con la administración pública municipal, sino, principalmente, con el sector privado de la ciudad.21 Un ejemplo de ello es la “buena práctica” del desafío Córdoba Resiliente, un proyecto desarrollado por la Dirección de Innovación para mejorar los modelos de negocio de las pequeñas y medianas empresas (PyME) cordobesas. Así, resulta interesante que se postula la incorporación de las metodologías ágiles o scrum para el diseño e implementación de políticas públicas, una metodología de trabajo que, originalmente, se aplicó al mundo de los desarrollos informáticos y la programación. El agilismo es un enfoque para la gestión dinámica de proyectos que surgió en el seno de la comunidad de desarrolladores de software durante los noventa (Caravaca et. al, 2021). De estos grupos era de quienes tomaba toda una jerga específica (sprint, por ejemplo, para referirse a las etapas de trabajo que forman parte de un proyecto, pero también lean startup, agile scrum).22 Asimismo, esta idea de volver al Estado más “esbelto” y “ágil”, “desgrasado”, también se vincula con las discursividades asociadas al paradigma de la Nueva Gerencia Pública, por lo que más que novedad sería un remake de estas narrativas. En este punto, también resulta relevante que se vincula al diseño de políticas públicas con la idea de “validación”, un concepto fuertemente anclado en el desarrollo emprendedor:
nosotros trabajamos mucho el tema de la innovación, pero de la municipalidad hacia afuera, en vinculación con emprendedores, con distintos actores, con universidades, etcétera. No tanto hacia adentro. El rol de la innovación dentro del sector público, me imagino yo, sería introducir metodologías ágiles a los procesos de diseño de las políticas públicas. O sea, por ejemplo, implementar metodologías ágiles como design thinking, que están centradas en la experiencia de usuario. Buscar antes de terminar de ejecutar, o incluso como parte del diseño de la política tener en cuenta el proceso de empatizar con el usuario, con el destinatario de la política. Eso me parece que es algo que no ocurre mucho en general. Desde una oficina se diseña un programa, se le consigue un presupuesto y se lo lanza, y después vemos si funciona o no. Y no se da ese proceso de validación previa (...) Nosotros no tenemos como objetivo modernizar o innovar en la administración pública. El principal objetivo nuestro es buscar acelerar procesos de innovación en la ciudad (EL1; cursivas añadidas).
En estos términos, el funcionario se refiere a la innovación productiva, es decir, aquella que procura acelerar el crecimiento económico a través de las empresas y los emprendedores. Así, lejos de entender a la innovación como “nuevas formas de resolver problemas” en la administración pública (Grandinetti, 2018b), vemos que predomina una concepción de la innovación signada por las marcas del “desarrollo emprendedor” o emprendedurismo, que es deudora de una perspectiva de innovación de matriz tecnoproductiva y neoliberal, más subsumida a la herencia schumpeteriana del sujeto económico emprendedor (Zurbriggen & González Lago, 2020).
Así, la dirección parece tener un enfoque mucho más vinculado con el rol de una incubadora de empresas que con la promoción de transformaciones en la estatalidad municipal, lo que resulta cuanto menos llamativo si se considera que es una dirección inserta en un organigrama que planifica la transformación del gobierno local. En este punto, el sentido que se le asigna a la innovación se encuentra más asociado al de ser una especie de “motor” del capitalismo contemporáneo, que impulsa el progreso y el desarrollo económicos (Echeverry-Mejía, 2020), así como también la solución a numerosos problemas de este orden, como una “panacea” para todos los problemas socioeconómicos (Godin, 2015). Adicionalmente, se advierte la persistencia de un sentido ligado al proceso de mercado, de una continuidad en la comprensión de la innovación como “un producto o proceso de índole comercial” (Echeverry-Mejía, 2020, p. 113). Esto parece confirmar que, si bien la innovación no es un fenómeno que le pertenezca exclusivamente a la disciplina económica o que se encuentre limitado a las prácticas mercantiles, esta es hoy su conceptualización dominante, una noción “centrada casi exclusivamente en los negocios” (Echeverry-Mejía, 2020, p. 104).23
Asimismo, los funcionarios de la gestión Llaryora realizan una interpretación de la “innovación social” vinculada al plano económico como “economía social”, una de las dos categorías (junto con la de “economía circular”) que les propuso el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para los desafíos de innovación (EL1). En este punto, se advierte con claridad la influencia de modelos de referencia y conceptos propios de los discursos de organismos multilaterales de crédito, en general, y de este banco regional, en particular.
Discusión y conclusiones
En el caso del equipo de gestión de Ramón B. Mestre, se advierte que el principal sentido otorgado a la modernización estatal y a la innovación pública tiene que ver con la incorporación de tecnologías digitales (software y hardware) a la administración pública, en consonancia con una perspectiva lineal de la innovación. En un segundo lugar, aparece también la noción de que modernizar es eficientizar la gestión pública. Innovar es “solucionar problemas” de forma más rápida y ordenada. Es mejorar la velocidad y capacidad de respuesta y que “el vecino no sienta que es hablarle a la pared” (mejorar la escucha); es mejorar la comunicación (función relacional). En tercer lugar, se la asocia con la promoción de transformaciones institucionales, de la estructura de gobierno. En este punto, se vincula a la innovación pública con una acción para “desburocratizar”. En cuarto lugar, fuertemente arraigada en la perspectiva del gobierno abierto (muy en boga durante el período señalado), modernizar consiste en brindar datos, “abrir” al municipio.
En cuanto a la gestión correspondiente al intendente Martín Llaryora, se mantiene la significación de la innovación asociada a incorporar tecnología informática, sobre todo digital, en concordancia con una perspectiva lineal. Sin embargo, cobra relevancia una segunda significación vinculada a la “transformación de procesos”, principalmente vía la “simplificación de trámites” y su “reingeniería”, para volver a la administración más “ágil”. En este punto, innovar es promover el emprendedurismo e incorporar las “metodologías ágiles” o scrum propias del sector privado a la administración. En una tercera instancia, emerge una concepción de la reducción de la complejidad: modernizar es volver más simple lo complejo mediante la reconversión de las actividades y funciones (transformación de las burocracias), promoviendo la desburocratización y la “flexibilidad”. En cuarto lugar, modernizar se vincula con el imperativo de la reducción de los costos, es “optimizar” el uso de los recursos públicos. Por otra parte, una línea de significación de la innovación no está vinculada con la administración pública municipal, sino, principalmente, con el sector privado de la ciudad. Innovar parece asociarse a los vínculos de manera adecuada con las empresas y emprendedores de la ciudad buscando “acelerar” su crecimiento y productividad.
Luego del recorrido realizado, retomamos las preguntas que fueran planteadas inicialmente: ¿A qué se refieren estos actores cuando hablan de modernizar e innovar en la administración pública? ¿Qué nociones, implicancias y alcances se ponen en juego en cada una de estas gestiones locales?
En primer lugar, a la luz de los testimonios de los funcionarios y agentes gubernamentales de la gestión Mestre parece predominar una concepción de la modernización y la innovación reduccionista que asocia estos conceptos a una cuestión de incorporación de tecnología y de apertura de datos. El significante de la transparencia y la postulación de la necesidad de contar y disponibilizar datos, muy identificados con la perspectiva del gobierno abierto, se erigen como aspectos centrales en la mayoría de los testimonios. Por su parte, en los relatos de los funcionarios y agentes gubernamentales de la gestión Llaryora parece predominar una concepción de la modernización y la innovación en términos de una perspectiva de reconfiguración de la administración pública y de la relación con la sociedad y los trabajadores estatales, mediante la “simplificación administrativa”. Adicionalmente, esta reconfiguración implica la incorporación de desarrollos informáticos por parte de empresas privadas tercerizadas y del estímulo al sector productivo privado de la ciudad. En este punto, no es menor destacar que parece primar la hibridez y el solapamiento, las “eras geológicas” (capas, sedimentaciones, superposiciones más o menos armónicas) de la administración pública, que deviene en esa variedad de acepciones.24 De este modo, convive la idea de lo smart y la gestión empresarial asociadas al paradigma de la NPM (más presente en la gestión Llaryora) y la “rendición de cuentas” (más presente en la gestión Mestre), que estaría en línea con una idea de responsabilización y vinculación con la ciudadanía propias de la nueva gobernanza (NPG).
En segundo lugar, destaca la preeminencia de definiciones conceptuales fuertemente influidas por categorías propuestas por los organismos multilaterales de crédito.25 En este marco, y en tercer lugar, emerge una connotación positiva de la innovación, como ha marcado una parte de la literatura (Godin, 2015; Isaza Espinosa, 2020b), de lo que se deriva que muchas veces sea considerada una “panacea” (Vento, 2022) por parte de muchos académicos y administrativistas, como también de que se utilice para presentar y justificar algunas prácticas que, bajo otro rótulo, quizás no gozarían de tanta aceptación. Y, en tándem, cumplen una función de legitimación tanto para prácticas novedosas (como los laboratorios de innovación y las plataformas de participación) como no tanto (por ejemplo, los procesos de digitalización de trámites, propios de la perspectiva del gobierno electrónico).
La nota distintiva sigue siendo la polisemia de ambos conceptos, la ambigüedad o amplitud conceptual.26 Son maleables, son acomodados a conveniencia y son polifuncionales, lo que recuerda que “las modas y las exageraciones son primordiales en el discurso de la administración pública" (Isaza Espinosa, 2020a, p. 150). En esa sintonía, vemos que para ambas gestiones tanto la innovación como la modernización terminan siendo palabras fetiche o comodín (Echeverry-Mejía, 2020), que muchas veces se utilizan para anunciar novedades triviales, lo que da cuenta de una importante connotación ideológica cargada de un “buenismo subyacente” (Echeverría, 2017), en el que se presupone que la innovación es un “bien normativo” (normative good) (Osborne & Brown, 2013; Criado et al., 2023) y que siempre es positiva, por el solo hecho de ser una innovación, independientemente de sus alcances y objetivos.27 Adicionalmente, se genera un problema de distorsión, en el que la innovación es considerada un fin en sí mismo y no un proceso interactivo, debido a “el sobreentendido de que es la solución a los problemas de competitividad o de cualquier otra agenda social, política o económica” (Echeverry-Mejía, 2020, p. 138), lo que registra implicancias en cualquier posibilidad de mejoramiento real de las condiciones de vida actuales.
En cuarto lugar, también se destaca la preeminencia de una promoción de la innovación top-down, desde el funcionariado hacia los escalafones inferiores. En quinto lugar, también vemos en los discursos de ambas gestiones rastros de una perspectiva lineal de la innovación, tales como la que alimentan los manuales que componen la llamada “familia Frascati” (entre ellos, el Manual de Oslo y otros que han sido liderados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico), muy asociada con la tecnología y la economía. Es así como “el concepto de innovación está inserto en una red semántica en la que se lo asocia a la ciencia y la tecnología, los derechos de propiedad intelectual, las tecnologías digitales y el acceso a internet, de forma ambigua y heterogénea” (Echeverry-Mejía, 2020, p. 124). En este punto, en términos generales, advertimos que prima la hibridez y la superposición de modelos de gestión estatal, de un modo no exento de tensiones y que resulta poco coherente y hasta caótico, en tanto ninguno de ellos logra imponerse de manera absoluta (Ramió Matas, 2021).
De este modo, se pone de manifiesto en los discursos de ambas gestiones que se ven rastros de una perspectiva lineal de la innovación, muy asociada con la tecnología y la economía. Se advierte que actualmente se condensa un cierto sentido mainstream en clave tecno-economicista, algo característico tanto de la tradición schumpeteriana como de la vinculada al NPM o New Public Innovation, por el que el acento se coloca en el componente tecnológico basado en el desarrollo científico e industrial (Isaza Espinosa, 2020b). Esta visión dominante es coincidente con buena parte de la literatura existente sobre la innovación28 y que, tal como ha remarcado Díaz (2002), estuvo presente en la propia génesis del concepto, aunque no resultaría conveniente homologar sin más a la innovación con la incorporación de tecnología, en tanto el desarrollo tecnológico es solo una parte o un facilitador de la innovación pública (Torfing & Triantafillou, 2016).29 De este modo, la modernización aparece como un imperativo normativo ineludible y, en sintonía con el carácter tecnologicista asignado, en ambas gestiones se puede notar una reducción de la cuestión estatal a problemas de mejora tecnológica relacionados con la administración del Estado que son presentados como una cuestión desideologizada, lo que presume la neutralidad política de estos elementos.
Para finalizar, se considera que la agenda futura debería contemplar, por un lado, la perspectiva e influencia de la “sociedad civil” o actores extragubernamentales a partir de que la representación del Estado en la esfera pública es siempre un terreno en disputa (Caravaca et al., 2021), terreno en el que están presentes también otros actores societales (como, por ejemplo, sindicatos y ONG), en tanto lo “público” es más que lo estatal o gubernamental (Ouviña & Renna, 2023). Por otro lado, las diferencias o variaciones entre dependencias (en esta oportunidad solo abordamos una dependencia “específica” de cada gestión), a partir de propuestas como la de Perelmiter (2016), quien postula que el discurso de la innovación puede variar al interior de la administración de acuerdo al área o dependencia. Así, resultará necesario seguir prestando atención a las discursividades asociadas para comprender “cómo las personas hablan sobre conceptos” e “identificar cómo piensan y, posiblemente, cómo actúan en relación con ellos" (Isaza Espinosa, 2020a, p. 151). Esta tarea resultará imprescindible y políticamente relevante para reconocer las oportunidades identificatorias y articulatorias del discurso sobre la innovación y la modernización con otros discursos y narrativas, así como comprender los procesos de sobredeterminación discursiva que esas referencias potencialmente habilitan.
