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Introducción
El consumo de tabaco sigue siendo un problema de salud pública. El último informe de la Organización Mundial de la Salud (OMS) muestra que causa más de 8 millones de muertes anuales, 7 millones como resultado del consumo directo y el resto por humo de segunda mano. De hecho, es el único producto de consumo legal que mata prematuramente hasta la mitad de quienes lo consumen1.
A su vez, el tabaquismo persiste como uno de los principales factores de riesgo para la salud global. Es causa de seis de las ocho principales causas de muerte en el mundo, así como de cuatro enfermedades no transmisibles más prevenibles y prevalentes, como son las enfermedades cardiovasculares, la diabetes, el cáncer y las enfermedades respiratorias crónicas.
América Latina no escapa a esta tendencia, siendo responsable de aproximadamente el 12% de las muertes de adultos en la región, a la vez que Uruguay presenta cifras peores que el promedio2. En particular, el 15% de las muertes son atribuibles al tabaco, y los gastos en el tratamiento de las enfermedades que se le atribuyen representan el 16,7% del gasto total en salud (1,5% del PIB).
Este trabajo se propone analizar exhaustivamente datos de encuestas y registros administrativos relacionados con el consumo, precios e impuestos del tabaco en Uruguay. Se explorará la evolución de indicadores clave de tabaquismo a lo largo de diferentes períodos gubernamentales, ampliando investigaciones previas3,4.
1. Implementación de políticas de control de tabaco en Uruguay
Uruguay ha sido pionero en la implementación de políticas de control de tabaco desde la ratificación del Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) de la Organización Mundial de la Salud (OMS) en 2004. Desde entonces, se ha impulsado el Programa Nacional para el Control del Tabaco, el cual ha desarrollado una serie de medidas siguiendo el acrónimo de MPOWER de la OMS, que son: M (monitor) vigilar el consumo de tabaco y las medidas de prevención; P (protect) proteger a la población del humo de tabaco; O (offer) ofrecer ayuda para el abandono del tabaco; W (warm) advertir de los peligros del tabaco; E (enforce) hacer cumplir las prohibiciones sobre publicidad, promoción y patrocinio; y R (raise) aumentar los impuestos al tabaco4.
1.1. Políticas de control del tabaco no tributarias
La figura A1 del anexo proporciona una cronología detallada de las medidas implementadas que no están relacionadas a impuestos.
Figura A1. Temporalidad de medidas de control de tabaco no asociadas al precio.
Fuente: Elaboración propia en base a la normativa asociada al control de tabaco en Uruguay.
Con respecto al nivel de implementación actual de estas políticas, están vigentes los espacios libres de humo, es decir, prohibición de fumar en lugares cerrados de acceso público. En lo que respecta a publicidad, se ha eliminado toda forma de publicidad, promoción o patrocinio relacionado con productos de tabaco, así como la exhibición en locales comerciales. En cuanto al empaquetado, a partir de enero de 2020, Uruguay fue el primer país de América Latina en implementar empaquetado neutro con presentación única por marca. Esta normativa implica que las cajillas de cigarrillos presentan un diseño estandarizado con gráficas sanitarias que ocupan el 80% de la superficie, permitiendo solo inclusión de marca y nombre de fabricante en un formato específico y prohibiendo elementos que puedan aumentar el atractivo o dar impresión de que el producto es menos dañino.
También existen programas gratuitos de cesación de tabaquismo a través del Fondo Nacional de Recursos (FNR). Inicialmente para pacientes sometidos a baipás cardíaco, en 2005 se expandieron a la población general mediante acuerdos con prestadores de salud y organismos interesados. Estos implican capacitación de profesionales de salud en diagnóstico y tratamiento de la dependencia del tabaco. A cambio, los prestadores de salud deben ofrecer programas para dejar de fumar con bajos o nulos copagos por parte de los pacientes.
Finalmente, existen diversas leyes, normativas o disposiciones, destinadas al control del contrabando de productos del tabaco (Código Aduanero, Ley Integral Contra el Lavado de Activos, entre otros). En 2008, con la Ley de Control del Tabaco (Ley N° 18256), se aprueba legislación específica para combatir el contrabando, al establecer que el Poder Ejecutivo debe asegurar los recursos humanos y materiales necesarios para proceder a la eliminación de todas las formas de comercio ilícito de tabaco. En 2014, se firmó el Protocolo para la Eliminación del Comercio Ilícito de Productos del Tabaco, entrando en vigencia en 2018, una vez que se llegó al mínimo exigido de países adherentes (40) para que sea legal. La Comisión Interinstitucional para la Implementación del protocolo analizó el nivel de cumplimiento de los diferentes artículos, encontrándose un bajo nivel de cumplimiento general.
1.2. Políticas tributarias al tabaco
Se aplican impuestos indirectos, como el impuesto específico interno (IMESI) desde la década de 1990, cuya fórmula de cálculo ha variado con el tiempo, y el impuesto al valor agregado (IVA) a partir de julio de 2007. En los años 90, la tasa nominal a los cigarrillos era del 66,5% y, desde junio de 2005, se elevó al 70%, con la posibilidad de aumentarla por ley hasta un máximo del 72% sobre el precio de venta al público. Es importante señalar que las bases específicas eran inferiores al precio al consumidor, lo que resultaba en una tasa efectiva respecto al precio de venta al consumidor menor que la tasa nominal5,6.
Por otro lado, el tabaco para armar históricamente tenía tasas y bases específicas inferiores. Por ejemplo, en 2008, la tasa era del 28% y se unificó en julio de 2009 al 70%, pero manteniendo una menor base que la de los cigarrillos.
En lo que respecta al IVA, en julio de 2007 la tasa pasó del 0% al 22%, calculándose sobre el precio de venta sin impuestos, incluyendo el IMESI. Esto tuvo un impacto significativo en el precio final para los consumidores.
Para analizar la evolución de los precios, utilizamos el precio de la marca más vendida, Nevada, recopilado por el Billion Prices Project7, que monitoreó los precios de este producto en varios puntos de venta desde 2009 hasta 2013. Para el resto del periodo, el precio se obtiene empalmando esta serie de precios con el Índice de Precios de cigarrillos del Instituto Nacional de Estadística de Uruguay (INE). Los valores reales se calcularon deflactando por el Índice de Precios al Consumidor (IPC) general del INE.
En cuanto a los impuestos, se consideraron los decretos que establecieron las tasas y bases específicas del IMESI e IVA para obtener los valores mensuales de la aplicación de estos impuestos al precio anteriormente calculado. Según estos datos, en diciembre de 2021, el 68% del precio minorista de los cigarrillos corresponde a impuestos, siendo el 50% atribuible al IMESI y el 18% al IVA.
En la figura 1, panel a), se muestra la evolución de los precios e impuestos reales, identificando los gobiernos quinquenales de Uruguay. El precio real de la cajilla de cigarrillos entre 2001 y 2021 aumentó en un 84%, mientras que los impuestos reales lo hicieron en un 123%. Los cambios abruptos en la serie corresponden a la incorporación del IVA y a los aumentos periódicos del IMESI.
El porcentaje del precio del paquete de 20 cigarrillos que corresponde a impuestos es un indicador utilizado para comparar el cumplimiento en la implementación del CMCT. Se observa que al entrar en vigencia el mismo era 44%. Luego, a lo largo del periodo analizado, Uruguay se ubica en zona amarilla, es decir entre el 51% y 75%. Se alcanzó el máximo en el año 2010, con un 73% del precio del paquete correspondiente a impuestos, estando actualmente en 65%, 10 puntos porcentuales por debajo de la recomendación mínima de la OMS.
En el panel b) se presenta la asequibilidad, indicador que permite mostrar cuánto esfuerzo económico deben realizar los individuos para comprar una cantidad específica de cigarrillos. Este se calcula como la relación entre el costo de adquirir 100 cajillas de 20 cigarrillos de la marca más vendida y el PIB per cápita. Cuanto más bajo sea su valor, más asequibles son los cigarrillos en relación con los ingresos de la población. Al ser el indicador un cociente, depende de lo que suceda en términos relativos entre el precio de la cajilla (impuestos) y el ingreso.
La asequibilidad durante el gobierno de Batlle (2000-2005) fue, en promedio, del 2,3%, un valor similar al del gobierno de Mujica (2010-2015). Sin embargo, según los datos del Banco Central de Uruguay (BCU), el PIB real creció a una tasa anual del 2% durante el período de Batlle. Este último promedio oculta, no obstante, la gran variación anual, en particular, la caída significativa en 2002 debido a la crisis financiera que afectó a varios países de la región, de casi el 11% del PIB. En contraste, durante el gobierno de Mujica, el PIB casi se duplicó, con un promedio anual de 4%. Por lo tanto, en el primer caso, el nivel de asequibilidad se debe al bajo crecimiento del PIB, mientras que en el segundo se debe a una caída de precios en un contexto de crecimiento económico. Durante los gobiernos de Vázquez, hubo aumentos de precios que hicieron menos asequibles a los cigarrillos.
2. Materiales y métodos
A efectos de analizar la evolución del consumo total de cigarrillos (de origen legal e ilícito), utilizamos los registros administrativos de la Dirección General Impositiva (DGI), las diferentes encuestas realizadas por la Junta Nacional de Drogas (JND) tanto en la población general como en estudiantes de enseñanza media, las Encuestas de Gastos e Ingresos de los Hogares (EGIH) y las Encuestas Continuas de Hogares (ECH) del INE, las Encuestas Mundiales de Tabaquismo en Adultos (GATS por sus siglas en inglés), y las Encuestas Mundiales de Tabaquismo en Jóvenes (GYTS por sus siglas en inglés). Dependiendo de la fuente de información, consideramos diferentes indicadores de prevalencia y consumo, analizando su evolución en el tiempo, estimando intervalos de confianza al 95% y realizando pruebas de diferencias de medias entre grupos sociodemográficos (sexo, región, quintil de gasto).
3. Consumo de tabaco
3.1. Consumo registrado por la Dirección General Impositiva
Al analizar el consumo lícito de cigarrillos, esto es, el registrado por la DGI, se observa una disminución significativa, de aproximadamente 51% entre 1999 y 2021, mientras que el tabaco para armar ha experimentado un crecimiento del 48%. En la figura 2, se muestra esta evolución de las unidades físicas (cajillas de 20 unidades o equivalentes).
Figura 2. Consumo de tabaco registrado por la Dirección General Impositiva (comercio lícito). Fuente: Elaboración propia en base a DGI. Nota: cajas de 20 cigarrillos o equivalente.
Estos cambios en el consumo reflejan una evolución en las preferencias de los consumidores y pueden estar influenciados por las políticas implementadas, los precios y otros factores relacionados con el tabaco.
3.2. Consumo de tabaco según encuestas de hogares
Los datos de las EGIH del INE, ofrecen una perspectiva sobre la evolución del consumo de cigarrillos en los hogares de Uruguay8. La tabla A1 del Anexo, muestra el porcentaje de hogares que tuvieron un gasto positivo en cigarrillos entre 2005-2006 y 2016-2017. En términos generales, se observa una disminución significativa en el porcentaje de hogares que tienen un gasto positivo en cigarrillos, con una reducción del 30,7%. Esta evolución se refleja en todos los quintiles de gasto, pero con variaciones. Los de mayor gasto (quintiles 4 y 5) muestran reducciones más pronunciadas en comparación a los de menor gasto (quintiles 1 y 2). Los hogares pertenecientes al quintil 5 experimentaron la mayor disminución, con una caída del 40,7% entre ambos periodos.
Tabla A1. Porcentaje de hogares que gastan en cigarrillos.
Fuente: Elaboración propia en base a las Encuestas de Gastos e Ingresos de los Hogares (EGIH) del Instituto Nacional de Estadística (INE).
Nota: Para cada encuesta se realizó un test de diferencia de proporciones. La hipótesis nula es que la proporción de hogares que gasta en cigarrillos en cada quintil es igual a la proporción del quintil 1 (grupo de referencia). En todos los casos las diferencias son significativas con un 99% de confianza.
Por otra parte, la tabla A2 del anexo muestra el porcentaje de gasto en cigarrillos relativo al gasto total del hogar. Dicha participación disminuyó 4 puntos porcentuales. Sin embargo, existen diferencias estadísticamente significativas entre los quintiles de gasto, mientras los hogares de los quintiles 1 y 2 aumentaron su gasto en cigarrillos, los quintiles superiores lo redujeron de manera significativa. A su vez, los hogares del quintil 5 muestran la mayor disminución, con una caída de 11 puntos porcentuales.
Tabla A2. Porcentaje de gasto en cigarrillos en el gasto total.
Fuente: Elaboración propia en base a las Encuestas de Gastos e Ingresos de los Hogares (EGIH) del Instituto Nacional de Estadística (INE).
Nota: Para cada encuesta se realizó un test de diferencia de medias. La hipótesis nula es que el porcentaje promedio del gasto en cigarrillos en cada quintil es igual al promedio del quintil 1 (grupo de referencia). En todos los casos las diferencias son significativas con un 99% de confianza.
3.3. Consumo de tabaco en población adulta
Las encuestas específicas proporcionan una herramienta fundamental para analizar el consumo de drogas, pero es importante tener en cuenta que se basan en el autorreporte de los individuos; por lo tanto, abarcan tanto el consumo de origen lícito como ilícito.
En Uruguay, se han realizado tres encuestas diferentes para la población entre 15 y 64 años, variando entre ellas las preguntas que permiten identificar a los fumadores y, por tanto, las prevalencias resultantes.
La Encuesta Mundial de Tabaquismo en Adultos permite analizar la prevalencia actual de consumo de tabaco, revelando una disminución del 13% entre los años 2009 y 2017. Esta evolución se observa con mayor intensidad en los hombres, con una disminución del 17% versus 9% en las mujeres9.
Por otra parte, los datos de la Encuesta Nacional sobre Consumo de Drogas en la Población General de la JND permite analizar una evolución más extensa en la prevalencia de tabaco en los últimos 30 días. La figura 3, panel a), muestra una caída de la prevalencia mes, del 31,84% en 2006 al 27,92% en 2018, reducción estadísticamente significativa del 12,5%10.
Por último, las ECH del INE recogen la prevalencia actual11. En la figura 3 panel b) se observa una disminución significativa en el tiempo, del 29,03% en 2006 al 19,53% en 2022, equivalente a una caída del 32,8%. En la tabla A3 del anexo resumen de las prevalencias de las diferentes encuestas para la población de 15 a 64 años.
Tabla A3. Prevalencia de consumo de tabaco en adultos (15 a 64 años), promedio anual.
Nota: Elaboración propia en base a las Encuestas Continuas de Hogares del Instituto Nacional de Estadística (ECH-INE), las Encuestas Nacionales sobre Consumo de Drogas en la Población (JND) y las Encuestas Mundiales de Tabaquismo en Adultos (EMTA, o GATS por su sigla en inglés).
A su vez, las ECH permiten analizar la situación para diferentes grupos de la población. En el panel c), se presenta la evolución por sexo, observándose que los hombres tienen sistemáticamente una prevalencia actual mayor que las mujeres, pero con la misma caída en el período, aproximadamente de 33%.
Al analizar por regiones (panel d), se observan diferencias estadísticamente significativas entre la prevalencia de Montevideo y el resto del país, solo en 2006.
Finalmente, de acuerdo al ingreso del hogar, las estimaciones indican que los hogares del quintil 1, los de menores ingresos, tienen una prevalencia más alta en comparación con los del quintil 5. A su vez, la reducción en la prevalencia es menor en el quintil 1, con una caída del 30%, en contraste con el 40% en el quintil 5 (ver panel e). Estos hallazgos coinciden con lo observado en las EGIH analizadas anteriormente.
3.4. Consumo de tabaco en jóvenes
El análisis de consumo de tabaco en jóvenes es crucial, ya que la prevalencia y la edad de inicio tienen un impacto significativo en la salud y la adicción a largo plazo.
La Encuesta Nacional sobre Consumo de Drogas en Estudiantes de Enseñanza Media de la JND recopila información de jóvenes que asisten a centros de enseñanza de entre 13 y 17 años, desde el año 2003 en forma bianual10.
En la figura 4, panel a), se observa que la edad de inicio aumentó; en promedio, pasó de 13 años en 2003 a 14,4 años en 2021, una diferencia estadísticamente significativa. Las mujeres tienden a iniciar el consumo de tabaco más tarde que los hombres, aunque estas diferencias han disminuido en los últimos años y, desde 2018, no son estadísticamente significativas.
En cuanto a la prevalencia de consumo de tabaco, en el panel b), se muestra la evolución de la prevalencia mes, observándose que ha caído un 72%, pasando de 27,2% en 2003 a 7,7% en 2021. Estos datos son coherentes con los resultados de la Encuesta Mundial de Tabaquismo en Jóvenes realizada en 2007 y 2014. Según esta encuesta, el consumo del último mes entre jóvenes de 13 a 15 años disminuyó 57% (22,77% en 2007 al 9,9% en 2014). En ese mismo período, las encuestas de la JND registraron una caída del 55% en la prevalencia de tabaco entre jóvenes12, ver en la tabla A4 del anexo las diferentes prevalencias de consumo de tabaco en jóvenes para las encuestas de la JND y GYTS.
Tabla A4. Prevalencia de consumo de tabaco en jóvenes, promedio anual.
Nota: Elaboración propia en base a las Encuestas Nacionales sobre Consumo de Drogas en Estudiantes de enseñanza media (JND) y las Encuestas Mundiales de Tabaquismo en Jóvenes (GYTS por su sigla en inglés).
Cuando se analiza la prevalencia de consumo de tabaco en el último mes en jóvenes por sexo se observa que, hasta el año 2008, las mujeres tenían una prevalencia mayor que los hombres (ver panel c). Sin embargo, a partir de 2011, no se encuentran diferencias significativas.
3.5. Comercio ilícito de cigarrillos
La OMS en el “Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco” define al comercio ilícito de productos de tabaco como “toda práctica o conducta prohibida por la ley, relativa a la producción, envío, recepción, posesión, distribución, venta o compra, incluida toda práctica o conducta destinada a facilitar esa actividad”13. Dentro de dichas prácticas, es posible diferenciar las asociadas al no pago ilegal de impuestos (evasión tributaria) y las relativas al no pago legal de impuestos (elusión tributaria)14. El denominado contrabando, estrictamente se refiere al primer caso, pero se lo suele considerar en sentido amplio, incluyendo ambos conceptos.
En el caso de Uruguay, el comercio ilícito corresponde fundamentalmente a cigarrillos de marcas “blancas” ilícitas, esto es, cajillas fabricadas por empresas legítimas que pagan bajos impuestos en el país de origen y son vendidas a terceros sin el pago de derechos e impuestos correspondientes en el país de destino15.
Por su propia naturaleza, la estimación es especialmente dificultosa, existiendo metodologías con distintos requerimientos de información, como las encuestas con autorreportes individuales, encuestas a informantes calificados, recolección de cajillas descartadas por los consumidores con muestreos especialmente diseñados, análisis de exportación e importación de tabaco, comparación de consumo total obtenido a través de encuestas sobre prevalencias y consumo diario con las ventas legales de las autoridades administrativas, o cuasi experimentos en países con políticas impositivas estaduales o provinciales, donde la variación exógena de los costos de elusión y evasión permiten estimar el contrabando14,16-22.
Ramos y Abascal15, en base a las Encuestas GATS de 2009 y 2017, estimaron el contrabando para Uruguay a través del consumo de las marcas autorreportadas de cigarrillos fumados conocidas como ilícitas. Los autores encuentran que el contrabando correspondía al 12% del consumo total de cigarrillos, sin variación entre ambos años.
En este trabajo comparamos el consumo reportado a través de encuestas, lo que incluiría el consumo “total” (de origen lícito e ilícito), con las ventas legales obtenidas de fuentes administrativas (DGI). La brecha en el tiempo entre ambas variables se puede aumir que corresponde a la penetración del comercio ilícito de cigarrillos. Podrían existir sesgos de sub-declaración del consumo total en las encuestas con autorreportes, debido a la negación de los individuos a asumir lo verdaderamente consumido, reticencia a declarar consumo de productos cuyo origen sea comercio ilícito, etc. Sin embargo, no hay razones para pensar que éste comportamiento ha cambiado en los últimos años, por lo cual consideramos que no afecta el objetivo de analizar evoluciones en el tiempo.
En la figura 5 se presenta la evolución del consumo total reportado por los individuos y del registrado por la DGI (2011=100). Los datos del 2011 al 2018 surgen de las Encuestas Nacionales sobre Consumo de Drogas en Población General de la JND, las cuales recogen el consumo diario del último mes, extendiéndose al año, mientras que para los años 2021 y 2022 se utilizan las ECH del INE. Dado que éstas últimas recogen el consumo actual, para estimar el consumo total anual asumimos la relación observada en años anteriores entre la prevalencia mes y la actual.
Figura 5. Evolución del consumo registrado y consumo total (índices 2011=100).
Nota: El consumo anual registrado por la DGI y el consumo total que surge de las encuestas de la JND e INE, ambos en cajillas de 20 cigarrillos. Entre líneas punteadas se indican los intervalos de confianza al 95%.
Tanto el consumo registrado como el estimado van a la baja en el tiempo, a la vez que la brecha se ha achicado a partir de 2014, estando estable en los últimos años, y no encontrándose diferencias estadísticamente significativas en 2018. Lo anterior sugiere que la penetración del comercio ilícito ha disminuido en términos absolutos, al menos desde 2014.
4. Conclusiones y desafíos
A pesar de los avances, el consumo de tabaco sigue siendo un problema de salud pública. Es la principal causa de muerte prevenible en Uruguay, con un alto número de muertes anuales, años de vida saludables perdidos y costos médicos directos considerables, que no se cubren con lo recaudado con los impuestos al tabaco. Como mencionamos anteriormente, se estima que el 15% de las muertes anuales se asocian a enfermedades atribuibles al consumo de tabaco, aproximadamente 6.000, cifra similar a las muertes por COVID en los dos primeros años de la pandemia (2020-2021).
Los datos muestran una disminución significativa en el porcentaje de hogares que gastan en cigarrillos y en su proporción respecto al gasto total. Sin embargo, hay heterogeneidad en esta evolución entre los hogares de los distintos quintiles de gasto, siendo los de mayor gasto quienes presentan las mayores disminuciones.
Las diversas encuestas sobre consumo de tabaco en la población adulta indican una evolución decreciente de la prevalencia del consumo de tabaco en el tiempo. Estos descensos son evidentes en hombres y mujeres, aunque los hombres tienen una prevalencia más alta en general. Además, la reducción en la prevalencia es más pronunciada en Montevideo respecto al resto del país. También se encuentra una relación inversa entre el ingreso del hogar y el consumo de tabaco, donde los hogares con menores ingresos tienen una mayor prevalencia, y una menor reducción en el tiempo.
En cuanto a los jóvenes, la edad de inicio del consumo de tabaco ha aumentado y la prevalencia en el último mes ha disminuido significativamente. Las diferencias por sexo se están reduciendo, lo que sugiere un cambio en las dinámicas en este grupo de edad, resaltando la importancia de continuar monitoreando y abordando de manera efectiva el tabaquismo entre los jóvenes.
El análisis de los impuestos y el precio de los cigarrillos revela la importancia de las políticas fiscales en la reducción del consumo de tabaco y la protección de la salud pública. A lo largo del tiempo, ha habido un aumento significativo en el precio real de los cigarrillos, impulsado principalmente por la incorporación del IVA y los aumentos periódicos del IMESI. Estos cambios han hecho que fumar sea más costoso, lo que podría haber contribuido a la disminución del consumo. Sin embargo, aún no se ha alcanzado la recomendación establecida en el CMCT de que al menos el 75% del precio de los cigarrillos corresponda a impuestos.
A su vez, deben fortalecerse otras políticas, como los programas de tratamiento del tabaquismo y el cumplimiento del protocolo para la elimiación del comercio ilícito de productos del tabaco. Los programas de cesación deben aumentar su penetración, así como focalizarse en aquellos grupos que muestran una menor reducción de las prevalencias (mujeres y los de menor nivel socioeconómico). En cuanto al protocolo, se debe aumentar la cooperación regional en controles fronterizos y la implementación de acuerdos para afectar los precios relativos, además de capacitaciones en áreas anticorrupción y fortalecimiento de la gobernanza administrativa. Asimismo, se debe avanzar en el diseño de sistemas de seguimiento fiscal, que implican marcado fiscal, registro centralizado, dispositivos de seguimiento y colaboración entre actores, para prevenir el contrabando y verificar el correcto pago de impuestos a los cigarrillos.
El compromiso con estas políticas integrales es esencial para seguir reduciendo el consumo de productos de tabaco y mejorar la salud pública en Uruguay.
