LA CONTRIBUCIÓN DE URUGUAY PARA OPERACIONES DE PAZ DE NACIONES UNIDAS: ACERCA DE LAS MOTIVACIONES Y LA INTERPRETACIÓN DE SU RECORD*

 

The Uruguayan contribution to United Nations peace operations: motivations and interpretative analysis of its record

 

Julián González GuyerÛÛ

 

Resumen. El récord de Uruguay como contribuyente de personal para operaciones de paz de Naciones Unidas (NNUU) ha llamado la atención de estudiosos y expertos por su volumen y persistencia. Pese a su reducido volumen demográfico y modestas capacidades militares, Uruguay acompañó la explosiva expansión experimentada por estas actividades en las últimas dos décadas y se ubicó entre 2002 y 2010 entre los principales contribuyentes de tropas para NNUU. El artículo describe las características de dicha política y analiza sus motivaciones, argumentando que la contribución uruguaya con personal militar para NNUU fue resultado de un juego ganar-ganar instalado objetivamente entre fuerzas armadas y gobiernos democráticos durante la transición democrática. También propone una interpretación de la paradoja instalada a partir de 2010: la estabilidad democrática ya no está en juego y las motivaciones que originaron la intensa contribución de personal militar para operaciones de paz han perdido fuerza, sin embargo Uruguay continúa rankeado entre los quince mayores contribuyentes de NNUU.

 

Palabras clave: operaciones de paz, Naciones Unidas, fuerzas armadas, Uruguay

 

Abstract. The Uruguayan record as UN (United Nations) peace operations personnel contributor country, its volume and persistence, has attracted the attention of academic researchers. Despite its small population and modest military capabilities, Uruguay has followed the remarkable expansion of UN peace operations during the last two decades and ranks as one of its main contributor countries since 2002. The paper puts in focus the Uruguayan peace operations contribution trends and motivations, arguing that this policy was the outcome of a de facto win-win game settled during the democratic transition between the armed forces and the elected governments. The article suggests an interpretation to the paradox arisen in the 2010s. Uruguay continues to rank among the fifteen biggest UN peace operations contributor countries, even if the stability of democratic institutions is not at stake anymore and the original motivations for the Uruguayan troop contribution have lost much of its weight.

 

Keywords: peacekeeping operations, United Nations, armed forces, Uruguay

 

Introducción

 

Uruguay es citado frecuentemente en la literatura académica como un caso de contribución a las operaciones de paz de NNUU (OPUN) motivada en razones de política doméstica; particularmente de carácter económico[1].

Sin embargo, el caso uruguayo no se ha analizado de manera más detallada para desentrañar cómo el país ha llegado a ubicarse entre los mayores contribuyentes de personal de NNUU.

Pese a su reducida población y sus modestas capacidades militares[2], Uruguay se situó sistemáticamente, desde mayo de 2002 hasta julio de 2011, entre los diez mayores contribuyentes de tropas para operaciones de paz en el ranking que publica el Departamento de Operaciones de Paz (DPKO) de Naciones Unidas[3]. Aunque ya no integra el top ten de los contribuyentes con personal del DPKO (Cuadro 1) y el volumen de su contribución ha comenzado a declinar[4], Uruguay continua igualmente siendo categorizado como un gran contribuyente de las OPUN (Bellamy y Williams 2012: 2)[5].

 

 

Esta disposición de Uruguay ha llamado la atención de estudiosos y expertos dando lugar a pronunciamientos de personalidades políticas como del Secretario General de Naciones Unidas, Ban-Ki-Moon[6] o la ex Secretaria de Estado de Estados Unidos, Hillary Clinton[7]. Más recientemente, también se ha constituido en argumento para la postulación de Uruguay a un asiento no permanente del Consejo de Seguridad de NNUU para el período 2016-2017.

Sea como fuere, la contribución de personal uruguayo a las operaciones de paz de NNUU es un fenómeno sorprendente en términos comparativos (ver Cuadros 2 y 3). Para explicar sus razones e interpretar el fenómeno es necesario ubicarlo en el contexto del proceso de redistribución del poder entre fuerzas armadas y gobiernos civiles durante la restauración democrática iniciada en 1985, lo cual requiere bucear en la historia de las relaciones civil-militares del Uruguay.

El argumento central del artículo es que la contribución uruguaya con personal militar para operaciones de paz de NNUU (OPUN), una dimensión de la política exterior del Estado percibida como tal por los actores internacionales, no resultó de decisiones adoptadas por el gobierno uruguayo desde y con esa lógica. En efecto, se postula que las motivaciones de la contribución y sus características, al igual que la interpretación que permite comprenderlas, están ancladas en el ámbito doméstico y que dicha política fue una variable de significación en el proceso de reacomodamiento de las relaciones de poder entre fuerzas armadas y gobiernos democráticos durante el período posautoritario. Es más, objetivamente ella contribuyó a facilitar el tránsito, relativamente pacífico, desde la recuperación democrática hasta su consolidación.

Además, el artículo describe la evolución de la contribución de Uruguay y sus características, en el marco del desarrollo general de las OPUN.

Finalmente, pone de manifiesto una aparente paradoja instalada a partir de 2010 y sugiere una explicación a la continuidad que muestra la contribución uruguaya a OPUN, a pesar que las variables que alimentaron el fenómeno durante dos décadas, han registrado modificaciones relevantes.

De tal manera, luego de explicitar ciertas cuestiones teóricas básicas, el artículo describe el desarrollo y las características generales de las OPUN para ubicar la evolución de la contribución uruguaya en ese marco y proponer una periodización de la misma.

Por otra parte, se sugiere que las controversiales novedades respecto al uso de la fuerza en OPUN, incorporadas en las resoluciones del Consejo de Seguridad sobre Libia (2011) y la República Democrática del Congo (2013), justifican la propuesta de una nueva generación –la sexta- de OPUN; cuyas características ponen en cuestión la propia definición de estas iniciativas.

Una tercera sección se dedica al análisis de la política exterior y de defensa uruguayas que permite caracterizar a las relaciones civil-militares en su historia contemporánea. Finalmente, se propone una interpretación de las motivaciones de la política de contribución con las OPUN, dando cuenta de su impacto sobre la transición democrática uruguaya.

 

1. Apuntes teóricos y metodológicos. Variables externas vs. variables domésticas en política exterior y las relaciones civil-militares en el contexto sudamericano 

 

En esta sección se explicita la cuestión del papel de las variables sistémicas o externas y las variables domésticas en política exterior. Posteriormente, se especifica el enfoque interpretativo del comportamiento institucional de las fuerzas armadas para finalmente introducir el concepto de poder político militar.    

 

Política exterior, variables externas y domésticas[8]

 

El enfoque que adopta el autor sobre este debate ya clásico es que las decisiones de política exterior –como todos los procesos políticos y sociales en sociedades organizadas bajo la forma estatal– están determinados por las variables domésticas. Las variables externas –aun siendo poderosas e influyentes- constituyen condicionantes en cuyo marco actúan y deciden –o no– los actores internos. Son ellos quienes median, tamizan o simplemente vehiculizan la influencia de los factores internacionales o externos en los procesos de decisión. También se asume que las decisiones –o no decisiones– de los agentes individuales o institucionales ocurren en unas circunstancias históricas dadas, lo cual incluye sus percepciones, creencias, tradiciones, valores, etc.

Así, se entiende que los procesos y los cursos de acción adoptados por los Estados, fueron determinados por sus actores de gobierno y/o fuerzas sociales y políticas internas. En tanto, las variables externas son interpretadas como condicionantes –variables independientes– en cuyo marco gobiernos, actores sociales y políticos, también las fuerzas armadas, negocian y adoptan sus decisiones.

En tal sentido, el esquema de análisis adoptado reconoce el papel de la estructura internacional como condición necesaria, aunque no suficiente, para explicar y comprender la política uruguaya de contribución con las OPUN. Así, una interpretación cabal de dicha política requiere incorporar las variables domésticas al análisis.

En concreto, los cambios en la estructura del sistema de relaciones internacionales ocurridos al desaparecer el mundo bipolar, generaron las condiciones necesarias para la modificación del comportamiento de Uruguay en relación a su contribución a las OPUN. Sin embargo, para explicar y comprender las motivaciones y las características de la política uruguaya frente a la cuestión, es imprescindible incorporar las variables domésticas al análisis.

Quiere decir que la unidad de análisis principal –variable dependiente– se ubica en el nivel local. Por otra parte, se asume que los estados no son agentes racionales unificados. Sus decisiones resultan de procesos políticos y burocráticos en los que intervienen diversos actores –subunidades de análisis– quienes actúan y deciden, en un momento histórico determinado y con base en sus particulares intereses, percepciones, creencias, etc.

 

Fuerzas Armadas y autonomía institucional relativa

 

La segunda precisión refiere al concepto de autonomía institucional relativa de las instituciones militares en tanto organizaciones estatales.

A ese respecto el autor concibe al Estado como una institución dotada de acción autónoma, dentro de ciertos límites definidos históricamente. Así, se entiende que las instituciones militares y sus integrantes, como toda gran organización, desarrollan intereses específicos que motivan y dan sentido a su comportamiento social. De allí su potencial capacidad de acción autónoma. Sin embargo, insertas en un proceso histórico que define un entorno nacional e internacional que las determina, la autonomía de las fuerzas armadas debe calificarse como relativa.

Entonces, para interpretar la conducta y el papel de las instituciones militares en los procesos socio-políticos, es necesario analizar sus intereses corporativos en relación con su propia trayectoria institucional, tomando en cuenta el contexto concreto en el cual interactúan con los demás actores estatales y otros actores políticos y sociales.

Así, el comportamiento socio-político de los militares responde al patrón general de autonomía relativa de las instituciones estatales, considerando además que, en última instancia, en cada caso la respuesta acerca del nivel de autonomía de las instituciones estatales respecto a los actores sociales es empírica[9].

En definitiva y como noción general, las instituciones militares poseen intereses corporativos propios, lo que no debe conducir a interpretar que desarrollan su actividad en un vacío socio-político. Ciertamente, en situaciones de crisis política grave, su autonomía puede devenir cuasi-independencia.

 

El poder político militar

 

Finalmente, en relación estrecha con la cuestión de la autonomía relativa de los militares, la tercera precisión refiere al concepto de poder político militar[10] propuesto por Bengt Abrahamsson (1971:140 y siguientes).

A partir de la noción de poder a la Dahl, complementada por la propuesta de Hubert Blalock (1967: 110) de definirlo como una función multiplicativa de recursos y su movilización[11], donde movilización es entendida como comportamiento motivado por valores, expectativas y objetivos/incentivos, Abrahamsson señaló que el poder político militar se manifiesta cuando las instituciones castrenses ponen en movimiento sus recursos para imponer su voluntad sobre las preferencias de los gobernantes. En el caso extremo, con el resultado de desplazarlos para regir autoritariamente sobre el conjunto de la sociedad.

Resulta evidente que los recursos institucionales, organizativos y materiales que la sociedad pone en manos de sus fuerzas armadas, si se desvían de sus fines legítimos, permiten a las jerarquías militares imponer sus propios intereses sobre la voluntad de las autoridades legítimas del Estado y del conjunto de la sociedad.

De manera que, para comprender las razones –reales o potenciales– del uso desviado de los recursos institucionales castrenses, la clave principal son sus motivaciones. Y ellas resultan de alguna forma de la confluencia combinada de las tres variables señaladas: valores, objetivos/incentivos y expectativas.

Lo señalado nos devuelve a los clásicos conceptos weberianos de dominación y autoridad y a recordar que ambos son relaciones consentidas, en las que la noción de obediencia está implícita (Weber 2002: 170).

 

2. Desarrollo general de las OPUN y participación uruguaya: explorando tipologías en la pos Guerra Fría 

 

Se propone una periodización de la participación uruguaya, enmarcada en la evolución general de las OPUN y sus características.

Desde que NNUU autoriza las primeras misiones de paz[12] y durante las cuatro décadas de la guerra fría, la contribución de Uruguay tuvo un marcado carácter testimonial[13] y se limitó a la misión de observación en Cachemira. Acompañando los cambios que registran las misiones de paz de NNUU en la pos Guerra Fría, Uruguay inaugura su política de intensa contribución con personal militar. A partir de entonces es posible distinguir cuatro etapas en la política uruguaya de aporte a las OPUN[14] (ver Cuadro 2). La primera –que podría definirse como experimental– se inicia en 1992 con la Autoridad Provisional de las Naciones Unidas en Camboya (UNTAC por sus siglas en inglés) y culmina en 1996 al finalizar la tercera fase de la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Angola (UNAVEM por sus siglas en inglés). La siguiente etapa, caracterizada como de repliegue, muestra similitudes con el tipo de contribución del Uruguay en la guerra fría[15] aunque a un nivel cuantitativamente superior. En efecto, la demanda de personal militar por parte de NNUU había crecido[16] y las experiencias de Camboya, Mozambique y Angola mostraron a los militares uruguayos las posibilidades profesionales y salariales de este nuevo tipo de misión[17].

En 2001, la autorización para la creación de MONUC (República Democrática de Congo)[18] abrió la etapa de apogeo de la participación uruguaya en OPUN. En ella el aporte de personal militar no sólo alcanzó su máximo volumen, sino que fue sostenido y tuvo la forma de contingentes organizados autónomos de las tres fuerzas armadas. La incorporación de Uruguay a la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) en 2004 llevó los despliegues de contingentes militares fuera de fronteras a su máximo nivel[19]. Las tres fuerzas armadas destinaron unidades organizadas en MONUC/MONUSCO y MINUSTAH, incluyendo también entre 2003 y 2009, un equipo de la Fuerza Aérea con dos helicópteros en la Misión de las Naciones Unidas en Etiopía y Eritrea (UNMEE, por sus siglas en inglés).

 

 

 

 

 

A partir de 2011 se comenzó a perfilar un cambio de tendencia, abriéndose una etapa de retraimiento en el aporte uruguayo.

Introducida así la propuesta de tipología sobre la contribución uruguaya de personal para operaciones de paz de NNUU, se presenta un breve análisis de la evolución general de las OPUN; marco general que permite comprender las características de la política uruguaya en el tema. 

 

Evolución y características de las operaciones de NNUU

 

Las operaciones de paz autorizadas por el Consejo de Seguridad entre 1945 y 1990 en general se integraron con observadores militares[20], su mandato fue supervisar el cumplimiento de acuerdos de paz a expreso pedido de las partes en conflicto. Estuvieron enmarcadas por el Capítulo VI de la Carta de NNUU.

El fin de la guerra fría y la eclosión de las llamadas nuevas guerras (Kaldor 1999; Münkler 2005)[21] modifica el patrón de conducta del Consejo de Seguridad. A partir de entonces, las operaciones de paz se multiplicaron y complejizaron.

Las megaoperaciones con miles de efectivos uniformados y civiles se generalizaron, crecieron en complejidad e incluyeron autorizaciones para un uso cada vez más robusto de la fuerza (Capítulo VII), hasta que en Libia en 2011[22] y en el Nordeste del Congo en 2013[23], el Consejo de Seguridad autorizó operaciones claramente bélicas. 

Este proceso tuvo impacto en la arquitectura de NNUU. Así, en 2002 la gestión de operaciones de paz se desprendió del Departamento de Asuntos Políticos, con la creación del Departamento de Operaciones de Paz (DPKO) que en 2007, dio origen al Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el Terreno (DFS)[24].

El DPKO se ha convertido en el departamento de NNUU que más presupuesto y dotación de personal gestiona. En efecto, en setiembre 2012, las operaciones de paz desplegadas sumaban dieciséis y su presupuesto anual ascendía a 7.330 millones de dólares[25]. Pero, el pico de personal en operaciones se registró en agosto de 2012 con 119 mil voluntarios[26]; unos 96.500 policías y militares, provenientes de 116 países[27].

La contribución financiera que sostiene este complejo y costoso andamiaje se regula por una serie de resoluciones de la Asamblea General. Contrariamente al aporte de personal, que es voluntario, el financiamiento de las OPUN se basa en el principio de la responsabilidad colectiva y es obligatorio, aunque no existan mecanismos compulsivos para garantizar su cumplimiento[28].

Los ratios de aportación financiera de los Estados miembro de NNUU se ordenan en una escala de diez niveles, según el ingreso nacional bruto de cada país. Los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, con las mayores contribuciones financieras, integran el Nivel A.

Desde el punto de vista del volumen de personal desplegado, las OPUN presentan una tendencia general ascendente desde 1991, encontrando un techo en 2010 (ver Gráfico 3). Sin embargo, es posible diferenciar tres grandes etapas en base a las características de los mandatos aprobados por el Consejo de Seguridad.

Los primeros grandes despliegues pos Guerra Fría tuvieron el mandato de garantizar la implementación de acuerdos posconflicto. Este período, de apenas una década, tuvo un saldo político considerado generalmente como exitoso. Sus mandatos incluyeron objetivos y tareas relativamente bien definidos y fueron de corta duración. Comenzó en 1992 con UNTAC (Camboya), el máximo despliegue de personal llegó en 1994 con ONUMOZ (Mozambique) y las tres UNUVEM (Angola) para, entre 1998-2000, retornar a los niveles del fin de la guerra fría.

Ese breve paréntesis precedió a la tercera etapa –el boom–, iniciada a fines de 1999 con MONUC (República Democrática del Congo) a la que se sumaron –entre otras menores– MINUSTAH en República de Haití (junio 2004) y UNAMID (Darfur) en 2008[29].

Es necesario detenerse en el contenido de los mandatos aprobados por el Consejo de Seguridad para las diversas operaciones de paz, las tareas y actividades que de ellos derivaron, además de examinar las características de su y sus arreglos institucionales.

Diversas tipologías han sido propuestas para caracterizar la evolución general de las operaciones de paz de NNUU. La más aceptada toma la idea de las generaciones[30], a partir del reconocimiento de la existencia de una matriz básica que, en una sucesión temporal, incorporó de manera acumulativa tareas, actividades y objetivos.

Un primer gran parteaguas se ubica al fin de la guerra fría. En efecto, hasta 1989  el número de operaciones de paz autorizadas, el volumen de personal desplegado y la complejidad de sus mandatos fueron relativamente limitados. Desde 1948 –creación de la UNTSO[31]– y el fin de la guerra fría, se implementaron trece operaciones de paz. En cambio, desde 1992 el Consejo de Seguridad autorizó 54 OPUN[32], cuyo volumen, complejidad, espectro de acción y particularmente sus potestades para el uso de la fuerza crecieron sostenidamente.

Así, la primera generación –las OPUN tradicionales– corresponde al período de la guerra fría y tiene como rasgos definitorios estar integradas por observadores militares dotados únicamente de armamento liviano y con el mandato de verificar el cumplimiento de acuerdos entre partes en conflicto, sin autoridad ni medios para obligar a las partes en conflicto.

La segunda generación surge al fin de la guerra fría con los primeros grandes despliegues de tropas[33]. Su mandato incluyó el uso limitado de medios de violencia, principalmente para autodefensa. Incorporaron personal y tareas civiles; organización de elecciones, desarme, asistencia humanitaria e incluso funciones provisionales de gobierno.

Estas dos primeras generaciones de OPUN guardan relativa coherencia con el concepto westfaliano de soberanía estatal, apoyándose en el Capítulo VI de la Carta de NNUU[34].

La aparición de la tercera generación de OPUN, resultó de la generalización de la apelación al Capítulo VII. Surgió así, el llamado uso robusto de la fuerza para imponer la paz, abriendo la etapa post-westfaliana de las OPUN. Ello resultó de la trágica experiencia de operaciones[35] autorizadas bajo Capítulo VI en ambientes de conflicto intraestatal y violaciones graves de derechos básicos de la población civil.

La cuarta generación introduce formas aun más intrusivas de intervención bajo administración internacional –las llamadas peace-building activities– además de incrementar las tareas y objetivos civiles en sus mandatos. 

Las OPUN de quinta generación –operaciones híbridas– formalizaron la coparticipación de organizaciones regionales (Unión Africana u OTAN).

Finalmente, con la intervención humanitaria en Libia y la creación de la brigada de intervención en MONUSCO, emerge una sexta generación de operaciones de paz que incluye verdaderas operaciones bélicas ofensivas que Naciones Unidas encomienda a organizaciones regionales[36].

Estas dos polémicas decisiones del Consejo de Seguridad pusieron en cuestión el propio carácter de las operaciones de paz al superarlo dialécticamente y de hecho negarlo, más allá de fundarse en razones humanitarias y tener como objetivo la protección de poblaciones civiles seriamente amenazadas.

La evolución reseñada tuvo como contrapartida y fundamento un desarrollo conceptual cuyos principales hitos fueron: dos informes del Secretario General de NNUU, Boutros Boutros-Ghali[37] –primeros jalones del desarrollo post-westfaliano de las operaciones de paz–, el Informe Brahimi[38] del año 2000 y la doctrina de la Responsabilidad de Proteger (R2P, según el acrónimo de su denominación en inglés), presentada por la Comisión Internacional de Expertos de Alto Nivel en diciembre 2001[39], refrendada en diciembre de 2004 por el Panel Especial convocado por Koffi Annan y avalada por la Cumbre Mundial –en el marco de la Asamblea General de NNUU en 2005[40]–. Sin embargo, el debate sobre el derecho de intervención internacional no está cerrado[41].

Paralelamente, las operaciones de paz y sus diversas dimensiones se han convertido en uno de los asuntos más dinámicos de la literatura académica reciente en la disciplina de relaciones internacionales.

En un nivel más operativo, deben mencionarse la Doctrina Capstone[42] aprobada por el DPKO en 2008 y la serie de documentos de la New Horizon Initiative, abierta en 2009, con el denominado C34 –por el número de países originalmente representados en él[43]–. Así, el Informe del Secretario General acerca de la Implementación de las Recomendaciones del Comité Especial sobre Operaciones de Paz[44] formula recomendaciones ante los multifacéticos desafíos de las operaciones de paz en curso y frente a los límites financieros y de reclutamiento de personal que el enorme desarrollo alcanzado por estas operaciones plantea.

 

3. La Contribución Uruguaya a Operaciones de Paz. Rasgos generales y estado del arte

 

Como punto de partida debe establecerse que la contribución uruguaya con las OPUN guarda coherencia con el tradicional apego de su política exterior al multilateralismo, expresado en la activa participación de Uruguay en los dos grandes proyectos de ese tipo de la historia moderna: el Tratado de Versalles (1917)[45] de creación de la Sociedad de Naciones y la Carta de San Francisco (1945) que creó las NNUU.

Sin embargo, la participación uruguaya en OPUN no ha estado libre de polémicas domésticas en relación con otros dos principios tradicionales de su política exterior: el respeto a la auto-determinación de los pueblos y, su contrapartida, el principio de no intervención en los asuntos internos de otros estados[46].

 

 

 

 

Sea como fuere, el intenso compromiso uruguayo con las OPUN, acompañando su proceso pos Guerra Fría, se ha convertido en un rasgo importante de la imagen internacional de marca del país[47] y es sorprendente en términos comparativos (Cuadro 3).

Sin embargo, como se analiza más adelante, la contribución con personal militar para operaciones de paz surgió y se desarrolló domésticamente como un asunto de las fuerzas armadas.  De esta forma, su manejo siguió la lógica tradicional de los procesos de políticas militares y de defensa instalada desde el siglo XX en Uruguay.

Recién al promediar la primera década del siglo XXI, cuando ya la contribución con tropas militares había alcanzado su apogeo, esta política comenzó a percibirse como expresión de la política exterior del país, incorporándose conceptual y orgánicamente en ella.

Así, la interpretación del notable desarrollo del aporte de personal militar para las OPUN, más allá de su innegable impacto en la política exterior del país, debe ubicarse en el contexto de la historia de las relaciones civil-militares del período posautoritario.

Efectivamente, Uruguay es citado generalmente en la literatura entre el grupo de países cuya contribución a las OPUN está básicamente motivada en razones de política doméstica y particularmente de carácter económico[48]. Por otra parte, ciertos autores han señalado el efecto positivo de la contribución con militares en OPUN en los procesos posautoritarios de América del Sur, señalando que dichas misiones contribuyen a acelerar la disposición de los militares para aceptar el juego democrático y subordinarse a los gobiernos electos[49].

Recientemente en una tipología construida a partir de las diferentes motivaciones de los gobiernos para aportar tropas y/o recursos financieros para OPUN, Uruguay es caracterizado entre los  países en vías de democratización cuya contribución se guía por lógicas de tipo institucional y en los que sus fuerzas armadas consideran las OPUN como una misión aceptable y hasta prestigiosa desde el fin de la Guerra Fría (Bellamy y Williams 2012).

Estas conclusiones, aunque compartibles en general, parecen sustentadas en un basamento empírico limitado y que fue recogido en general hace ya una década.

Así, en esta sección se propone aportar evidencia más actual y detallada sobre las motivaciones que llevaron a Uruguay a ubicarse, entre 2002 y 2010, como uno de los diez mayores contribuyentes de NNUU, junto a países con poblaciones y fuerzas armadas tan numerosas como India, Pakistán, Bangladesh, Nepal, Sri Lanka o Nigeria (ver Cuadros 1 y 3).

 

4. Claves de la motivación de Uruguay para contribuir con OPUN: Política Exterior y Defensa y Relaciones Civil-Militares

 

Como ya se adelantó, las variables clave, aquellas que permiten identificar las motivaciones de Uruguay para convertirse en uno de los grandes contribuyentes de personal de las OPUN y comprender cómo se decidió y se gestionó esta política, se ubican en sus procesos de política doméstica.

La tesis central de este artículo es que la intensa contribución de personal militar de Uruguay para OPUN está inseparablemente vinculada con las características de las relaciones civil-militares y su evolución durante el período posautoritario iniciado en 1985.

Además, el notable involucramiento de las fuerzas armadas uruguayas en OPUN y el comportamiento de los sucesivos gobiernos en relación a este asunto, contribuyen a la interpretación de las características del proceso de normalización democrática de las relaciones civil-militares de dicha etapa. En particular se argumenta que la modalidad de gestión de los fondos que Uruguay recibió de NNUU como retribución por sus contribuciones  –pagos por retribuciones al personal, por desgaste de equipamiento y autosustentación de los contingentes militares– es una variable significativa para comprender la forma en que se procesó la redistribución del poder entre gobiernos electos y fuerzas armadas hasta la actual situación de consolidación democrática.

Previo a caracterizar las relaciones civil-militares y su evolución reciente, es necesario bucear brevemente en la historia del Uruguay y en su inserción geopolítica regional.

 

Geopolítica, tradiciones de política exterior, cultura política y políticas militares

 

La ubicación geopolítica del territorio que hoy ocupa el Uruguay es un dato central para entender su trayectoria desde épocas coloniales. Durante dos siglos, el control del territorio que desde 1830 quedó formalmente bajo soberanía de la República Oriental del Uruguay, representó una llave estratégica en la competencia por la hegemonía regional. Los Imperios de España y Portugal disputaron su control y las dos grandes potencias sudamericanas –Brasil y Argentina– heredaron aquel conflicto[50].

Dicha realidad geopolítica explica en buena medida las líneas estratégicas de política exterior uruguaya. Así, en el plano regional, la denominada política del péndulo, fue un rasgo tradicional de la diplomacia uruguaya inspirada en la definición que el caudillo nacionalista Luis A. de Herrera, quien caracterizara al Uruguay como el algodón entre dos cristales, preconizando el principio de la neutralidad activa como garantía de su existencia independiente: “Ni con Brasil, ni con la Argentina, dice la divisa de nuestro localismo; pero completándolo procede a agregar: ni contra uno ni contra otro” (Herrera, “Formación Histórica Rioplatense”: 35, en Methol Ferré 1971, s/p)

 

            Así: “Desde el punto de vista uruguayo, la No Intervención es mucho más que una doctrina entre otras, o más justa que otras, sobre los derechos de los pueblos a su autodeterminación. Es la razón de existencia del país mismo” (Methol 1971: s/p)

Junto a la convicción de sus élites dirigentes respecto a la virtual indefensión del país frente a sus grandes vecinos, a su apego vital a la no intervención y por extensión a la promoción del derecho internacional, como guía central y supremo instrumento regulador de las relaciones entre los estados, la sociedad uruguaya fue incorporando durante el siglo XX un rasgo definitorio; la propensión por el arreglo pacífico y la negociación política para la resolución de conflictos, internacionales o también domésticos. Algo que no había caracterizado su historia previa a la independencia ni, ciertamente, a los llamados años turbulentos del siglo XIX.

Autores como Carlos Real de Azúa[51], también Methol Ferré, describieron e interpretaron cómo, desde las primeras décadas del siglo XX, la cultura política uruguaya fue incorporando el humanismo, el pacifismo y hasta cierto antimilitarismo difuso que la caracterizan. Confluyeron para ello varias variables: la temprana prosperidad económica asentada sobre el sedimento del turbulento siglo XIX con sus interminables guerras civiles y el fuerte aporte inmigratorio europeo. Todo ello, junto al desarrollo de una considerable élite ilustrada, explica la intensidad con la que, desde su apacible balcón al océano, mirando hacia Londres y París[52], la sociedad uruguaya asistió a los horrores de las guerras del Viejo Continente, alimentando la conformación del Uruguay feliz de la primera mitad del siglo XX, tan agudamente pintado por Methol (1959: s/p): 

“Aquella sociedad desgarrada durante todo el siglo XIX encontró la paz. En medio de las tempestades mundiales fue remanso, refugio de tranquilidad. Entonces, como no hacíamos la historia, decidimos gozarla. […] Apoltronados en nuestra pequeñez, convertimos la historia en el más vasto y apasionante espectáculo. La dependencia, que en otros países convirtió la vida en sufrimiento, en nosotros se transmutó en vivir la vida como representación. La no inserción en la producción estimula la vida representativa. En la representación vivimos «peligrosamente» desde las trincheras de Teruel, la batalla de Londres, la reconquista de París, etc. Tuvimos la más grande participación imaginaria en la historia contemporánea. Afrontamos todos los riesgos y angustias como si fueran nuestros, en una pantalla cinematográfica de dimensión mundial. Compensamos así nuestra pasividad en representación. Teníamos todas las ventajas de la seguridad junto a los suspensos del drama”

 

 

Así, durante la construcción del Uruguay contemporáneo las fuerzas armadas fueron percibidas casi como superfluas o en el mejor de los casos un mal necesario: “[…] en el Uruguay equilibrado del primer tercio del siglo el ejército nos aparece hoy como no teniendo función concreta” (Real de Azúa, C. 1969:186)[53]

También: “…algo así como un acuerdo político-social que al mismo tiempo negaba a las Fuerzas Armadas los medios para una relativísima eficacia y hacía objeto a todos sus integrantes de un desdén lapidario” (Real de Azúa 1969: 187).

Esta fue, muy brevemente descrita, la realidad de las relaciones civil-militares hasta iniciarse el ascenso autoritario –años sesenta del siglo XX– que desembocaría en el golpe de estado de 1973 y el posterior período autoritario.

La restauración democrática de 1985[54] reinstaló –mutatis mutandi– muchos de los patrones tradicionales de funcionamiento político de la democracia construidos durante el siglo XX. Entre ellos la omisión de los asuntos militares y de defensa en la agenda política; a la vez expresión y resultado del desajuste entre la nominalidad de las funciones militares y su efectiva condición de instrumento de reserva del gobierno[55] ante eventuales turbulencias socio-políticas (ver Real de Azúa 1997: 185-187).

Para dicha omisión restaurada confluyeron además nuevas variables que reforzaron tanto el tradicional aislamiento social de las fuerzas armadas como la larga abstención política en la gestión de las instituciones militares. Sin dudas, el rechazo al papel de los militares durante el autoritarismo contribuyó a profundizar el ostracismo militar en la sociedad uruguaya. En la reinstalación de la omisión también pesaron cuotas de prudencia y temor políticos ante la capacidad remanente de amenaza militar antidemocrática. Amenaza que, en la temprana restauración llegó al veto en asuntos sensibles para la corporación[56].

El interés de las direcciones partidarias en recomponer viejos vínculos y tradicionales lealtades militares también jugó un papel en la regeneración de la esfera de autonomía relativa de las fuerzas armadas. 

En ese marco, la opción de menor riesgo para los gobiernos fue la de no innovar, dejando que la inexorable acción del proceso inflacionario erosionara paulatinamente el valor real y la significación relativa del presupuesto asignado a defensa[57] (ver Cuadro 4). En ese contexto, los militares retomaron su condición tradicional de administradores autónomos de su presupuesto[58]. La otra posibilidad, más arriesgada, para los gobiernos posautoritarios hubiera sido redefinir y asignar misiones pertinentes a las fuerzas armadas para ponerlas en sintonía con la democracia; reformándolas y redimensionándolas.

Deben entonces explicitarse las características de las relaciones civil-militares en el Uruguay democrático del siglo XX. Setenta años[59], durante los que –a diferencia del conjunto de la región- las fuerzas armadas observaron subordinación a los gobiernos democráticos. Militares civilistas, fue el oximorón que los propios uniformados de la época adoptaron orgullosamente para caracterizar su ajenidad de la política.

Esta prolongada abstención militar incluyó anomalías en las relaciones entre jerarquías militares y gobernantes, cuyos primeros orígenes pueden vincularse con la forma y el momento en los que las fuerzas armadas se institucionalizaron y profesionalizaron, entre fines del siglo XIX y principios del XX.

Carlos Real de Azúa lo sintetizó así:

“(…) es obvio que el ser el ejército tan abrumadoramente colorado y la situación política centrarse en torno al Partido Colorado como «partido dominante» hizo fluido el paso a un ejército técnico, profesional y obediente a la autoridad.” (Real de Azúa, C. 1997: 179)

 

Los rasgos centrales de las relaciones civil-militares en el Uruguay democrático en el siglo XX fueron: los gobiernos establecían las misiones, asignaban presupuesto y designaban las jerarquías militares. Por su parte, las instituciones castrenses definían las políticas militares y gestionaban los recursos sin mayor intromisión ni control real del gobierno. De tal forma, el diseño y el funcionamiento de las instituciones militares fueron resortes manejados corporativamente por las altas jerarquías de las fuerzas armadas[60].

Así, consentida por los gobiernos democráticos, la autonomía relativa de las instituciones militares uruguayas sustentó el poder político militar (Abrahamsson 1972: 140) de las fuerzas armadas uruguayas que su condición de virtual estado dentro del estado hace patente.

Es interesante poner de manifiesto cómo la tradición uruguaya de manejo de los asuntos militares y de la defensa precede largamente en el tiempo al patrón actual de relaciones civil-militares predominante en la región que David Pion-Berlin (2005) propuso denominar control político civil, para diferenciarlo de la definición clásica del concepto de control civil y de sus variantes más extendidas[61].

En efecto, todas ellas excluyen las reservas de dominio militar (Valenzuela 1992: 57-103) y es eso precisamente lo que pone de manifiesto la propuesta de Pion-Berlin: los gobiernos latinoamericanos en las últimas dos décadas han logrado mantener a los militares alejados de los temas de gobierno, pero delegan en ellos el manejo de los asuntos de política militar y de defensa.

Las élites gobernantes latinoamericanas, sostiene Pion-Berlin, no tienen incentivos suficientes para dedicar tiempo y esfuerzo a una temática que no conocen y les ofrece escasos réditos políticos. Así, la situación de control político civil maximiza su bienestar y les evita riesgos políticos y hasta potenciales conflictos con las instituciones militares.

De tal forma, según Pion-Berlin, en las condiciones de actuales en América Latina, el control político civil constituye el mejor arreglo posible de las relaciones civil-militares; un equilibrio anómalo democráticamente pero que tiende a permanecer.

Es interesante subrayar, además, que la crítica central que Thomas Bruneau (2005) realizó a Pion-Berlin también puede vincularse al caso uruguayo. Veamos: Bruneau argumentó que la autonomía militar, implícita en el control político civil, no sólo supone la existencia de un área de políticas públicas fuera del control gubernamental; situación normativamente indeseable y que fragiliza la democracia. También genera condiciones para el uso ineficiente e ineficaz de los recursos públicos. Aquí vuelve a configurarse el caso uruguayo.

En efecto, el Ministerio de Defensa, cuyo presupuesto se destina en un 60% a las fuerzas armadas (Gráfico 1),  no sólo consume un volumen significativo de recursos públicos[62]. Además, como se ve en el Gráfico 2, se destina en un 80% a salarios. Obviamente, tal estructura del gasto da cuenta de unas fuerzas militares con bajas capacidades operativas y problemas de equipamiento; esto es ineficaces.

Por otra parte, es posible inducir que –como ocurre en cualquier institución pública con bajos niveles de control externo– la gestión de los recursos tiende a ser ineficiente.  

Presentadas así las características más significativas de las relaciones civil-militares en Uruguay, es posible completar el análisis de la política de contribución con las operaciones de paz durante las últimas dos décadas.

 

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5. La contribución de Uruguay con las Operaciones de Paz de NNUU y la restauración democrática

 

Debe precisarse que la condición necesaria –si bien no suficiente– para explicar esta política uruguaya fue el desarrollo general de las OPUN luego del fin de la Guerra Fría. También es necesario señalar que la evolución de la contribución uruguaya acompaña el desarrollo general de las OPUN (Gráfico 3).

Desde que Uruguay destacó su primer observador militar en UNMOGIP[63], Cachemira (1952), hasta convertirse en un gran contribuyente de personal para operaciones de paz, esta política fue percibida por la sociedad  uruguaya y tramitada por el gobierno como una cuestión de la esfera del Ministerio de Defensa y particularmente de las fuerzas armadas. Ello fue perfectamente coherente con las características de las relaciones civil-militares y las tradiciones uruguayas de manejo político de los asuntos militares y de la defensa.

 

Sin embargo, han surgido novedades. En efecto, al promediar el año 2013 la opinión pública informada y las autoridades políticas uruguayas ya han incorporado la idea de que la contribución con personal militar para OPUN es parte integral de la política exterior del país. El Ministerio de Relaciones Exteriores ha asumido su compromiso institucional con el tema y comienza a desarrollarse un trabajo interagencial con el Ministerio de Defensa, donde además el número de responsables políticos en cargos de dirección se ha incrementado[64].

La primera señal de cambio fue la propuesta de postular al Uruguay a un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad de NNUU durante el período 2016-17[65], para lo cual la participación en operaciones de paz pasó a ser un argumento fuerte[66]. Paralelamente, la actividad en asuntos de seguridad internacional de su representación ante NNUU en Nueva York se amplió e intensificó.

La incorporación formal de la contribución con OPUN a la política exterior llegó en febrero de 2010, con la promulgación de la Ley Marco de Defensa Nacional[67]. Al aprobarse la ley de presupuesto quinquenal a fines de ese año, los pagos de NNUU por concepto de retribuciones a la contribución uruguaya a OPUN comenzaron a ser considerados como fondos presupuestales[68], creándose una nueva unidad en el Ministerio de Defensa Nacional para administrarlos. Sin embargo, confirmando la importancia de estos fondos para las fuerzas armadas, se estableció excepcionalmente que su destino final será aquella fuerza armada que los  generó[69].

También la reacción del gobierno uruguayo frente a la resolución 2098 del Consejo de Seguridad de NNUU[70], confirmó los cambios políticos operados. En efecto, el Ministro de Relaciones Exteriores fue quien asumió la responsabilidad respecto a la posibilidad de que el contingente militar uruguayo en la República Democrática del Congo quedara involucrado en acciones bélicas para las cuales no contaba con autorización parlamentaria ni equipamiento adecuado. El Ministro de Defensa Nacional, por su parte, se limitó a recordar que las decisiones sobre dicho contingente militar y sus misiones en MONUSCO son resorte y expresión de la política exterior del país[71]. Implícitamente, ello confirmó el papel del Ministerio de Defensa –y de las fuerzas armadas– como organismos ejecutores de una línea de política exterior del país.

Luego de recorrer panorámicamente la evolución del status político-institucional de la política de contribución con personal militar para OPUN, es necesario revisar con más detalle su impacto en la normalización de las relaciones civil-militares posdictadura.

Para ubicar el papel de esta política dentro de la constelación de variables domésticas que explican el carácter relativamente fluido del proceso de transición democrática en Uruguay, debe precisarse que dos variables externas generaron un marco de condiciones favorable para dicho tránsito: el clima general de época y un contexto regional en el que la democracia[72] se instaló como the only game in town.

En las condiciones prevalecientes en los tempranos años noventa, el surgimiento de las grandes operaciones de paz autorizadas por el Consejo de Seguridad de NNUU fue rápidamente percibido por las fuerzas armadas como una oportunidad.

La nueva misión fue naturalmente considerada por el sistema político y la sociedad uruguayos como de incumbencia principalmente militar. En consonancia con las prácticas políticas habituales, el Poder Ejecutivo y el Parlamento cumplieron con los requisitos constitucionales cada vez que fue necesario. Pero, la política de contribución con personal militar para operaciones de paz de NNUU se instaló y desarrolló bajo control y a iniciativa militar.

El mejor indicador del fenómeno es la forma en que se gestionaron las retribuciones que el país recibió de NNUU. Estos pagos fueron depositados en cuentas bancarias manejadas por los comandos generales de las fuerzas armadas y gestionadas sin control de autoridades y organismos de gobierno. La primera auditoría sobre el manejo de estos fondos ocurrió recién en 2006, a pedido del Ministerio de Defensa (González Guyer et al. 2007 y 2008).

Recién en 2011[73], el estallido de un escándalo por manejos fraudulentos de dichos fondos en la Armada Nacional creó las condiciones para que la gestión de los pagos de NNUU pasara a manos del Ministerio de Defensa (González Guyer 2011: 171).

Otro dato que corrobora el papel de las fuerzas armadas en la política uruguaya respecto a OPUN, es la evolución del número de observadores y expertos militares desplegados en OPUN a partir de 1991; un verdadero indicador proxy del interés y entusiasmo de la oficialidad uruguaya con esta nueva misión[74]. Tanto así que su evolución preanuncia el comportamiento futuro del Uruguay como contribuyente de personal militar de NNUU (ver Cuadro 2).

A los efectos analíticos, el impacto de la contribución con las OPUN sobre las fuerzas armadas –y por esa vía sobre ciertas características de la transición uruguaya– puede desglosarse en dos dimensiones: una financiera y la otra político-institucional.

Desde el punto de vista financiero, la participación en OPUN tuvo un efecto amortiguador considerable para el proceso de recorte de presupuesto militar implementado desde la restauración democrática. Desde el punto de vista político-institucional, esta nueva misión surgió como una oportunidad de oro para las fuerzas armadas urgidas por la redefinición de sus misiones ante la radical modificación del escenario estratégico internacional provocado por la desaparición de la URSS y por el retorno a los cuarteles en condiciones de aislamiento socio-político doméstico. Veamos.

Comenzando por la dimensión financiera. La evidencia reunida permite argumentar que los pagos recibidos por Uruguay en retribución a sus contribuciones con OPUN y la forma en que estos fondos fueron gestionados, actuaron como amortiguador de los impactos del recorte presupuestal sobre las fuerzas armadas.

En efecto, con la restauración democrática y durante las cinco administraciones de gobierno posteriores a la dictadura[75] se registró un proceso gradual, pero sostenido, de reducción de la asignación presupuestal para defensa nacional; tanto en valores reales como en porcentaje del gasto público total en relación al PBI (Ver Gráfico 4).

Dicho ajuste[76] fue erosionando paulatinamente el considerable poder político y militar que las fuerzas armadas uruguayas conservaron al retornar a sus cuarteles[77]. Debe precisarse, sin embargo, que no se ha encontrado evidencia para afirmar que haya existido una voluntad premeditada de los gobiernos en tal sentido[78].

 

 

Más bien, la motivación de dicha política aparece asociada principalmente a la exigencia de las instituciones financieras internacionales[79] de disminuir el déficit fiscal en un contexto de fuertes presiones de sectores medios y trabajadores por la recuperación de sus niveles de ingreso y otros derechos perdidos durante los años del autoritarismo.

En primer término es necesario describir cómo se tradujo el ajuste presupuestal en las instituciones castrenses precisando además que, paralelamente, los sucesivos gobiernos adoptaron medidas para reducir el sobredimensionado aparato militar heredado del período autoritario[80].

El recorte del gasto impactó sobre todos los rubros del presupuesto militar. Erosionó el valor real del salario de la oficialidad y particularmente de los soldados y suboficiales[81]. Lo mismo sucedió con el gasto de funcionamiento de las fuerzas armadas, tan generoso durante el autoritarismo. Pero, el rubro más afectado fue la inversión. El resultado de este proceso aun persiste y se tradujo en equipamiento obsoleto, problemas operativos y baja remuneración del personal (ver Gráficos 1 y 2).

En el marco de la creciente restricción presupuestal evocada, los pagos de NNUU se convirtieron en fuente de financiamiento ad hoc que permitieron: mejorar los ingresos del personal, renovar equipamiento, solventar ciertos gastos de funcionamiento y hasta financiar alguna infraestructura[82].

No existe información completa disponible sobre montos vertidos por NNUU ni un detalle que permita establecer con precisión su destino. Sin embargo, alguna información fragmentaria, resultado de las auditorías realizadas, permiten una aproximación a su volumen e importancia relativa (Cuadro 4).

Los fondos ONU ingresados en 2007 fueron equivalentes casi al 20% del presupuesto total ejecutado ese año por el Ministerio de Defensa Nacional. Para calibrar su significación debe considerarse que en el período 2002-2006 las fuerzas armadas consumieron en promedio un 72,7% del presupuesto del Ministerio (González Guyer et al. 2008: 54). Otra fuente[83], que afirma haber sido conservador en sus estimaciones, ubica los pagos de NNUU en algo más de 60 millones de dólares anuales: 50% por concepto de retribuciones personales y 50% por mantenimiento y reposición de equipos y self sustainment[84]. Agrega que dichas retribuciones de NNUU representaron el equivalente a 21,8% del presupuesto ejecutado por las fuerzas armadas en 2004 (137,8 millones de dólares).

 

 

En relación a las retribuciones de NNUU como recurso ad hoc para mejorar los ingresos del personal militar debe señalarse que las fuerzas armadas elaboraron un sistema de distribución de los pagos de NNUU[85] según las jerarquías del personal[86].

Además, la legislación vigente, establece que los militares uruguayos desplegados fuera de fronteras reciben una compensación extraordinaria equivalente al 50% de su salario. Además, el tiempo de permanencia fuera del país se computa doble a los efectos de su retiro.

Por otra parte, los despliegues en OPUN, de hecho ahorran a las fuerzas armadas inversiones muy significativas en tareas de entrenamiento y alistamiento de su personal.

Lo dicho permite concluir que la contribución con OPUN y el manejo de los fondos ONU  por parte de las fuerzas armadas objetivamente facilitaron a los gobiernos electos el proceso de ajuste del presupuesto de defensa. Atenuaron las resistencias de la corporación militar mientras su potencial de intervención/irrupción política aun era considerable. Así se demostró en 1986, ante la tentativa de iniciar procesos judiciales en relación a violaciones de derechos humanos ocurridas durante el periodo autoritario. En dicho caso, las jerarquías militares movilizaron eficazmente sus recursos[87] para asegurar que la transición transcurriera sin revisionismos[88]. Ello demuestra que las fuerzas armadas poseían suficientes recursos de poder y voluntad de movilizarlos para desafiar a las instituciones democráticas si lo consideraban necesario.

Finalmente, una mención a la significación político-institucional de las OPUN para las fuerzas armadas. Una motivación de peso decisivo durante los primeros años de contribución con contingentes militares[89]. Ya se adelantó que el fin de la Guerra Fría y la desaparición del enemigo comunista habían dejado huérfanas doctrinariamente a las fuerzas armadas uruguayas que, además, emergieron del período autoritario deslegitimadas y aisladas socialmente.

En dicho marco, las OPUN aparecieron como misiones legítimas, pertinentes profesionalmente y prestigiosas doméstica e internacionalmente. En efecto, la participación en OPUN además de asociarse a la tradicional política exterior uruguaya de promoción del multilateralismo, la paz internacional y la solución pacífica de los conflictos, mostraba a las fuerzas armadas acudiendo a cooperar con pueblos en difíciles situaciones posconflicto. Además, estas misiones permiten movilizar significativos volúmenes de efectivos en escenarios reales, interoperando con otras fuerzas armadas en ambientes exigentes pero con limitados riesgos de sufrir bajas.

Para concluir; la contribución de tropas uruguayas para OPUN parece haber alcanzado un techo y tender a moderarse (Gráfico 3 y Cuadro 2). Razones de tipo doméstico y ciertas nuevas condicionantes internacionales explican dicho cambio.

En relación a las variables domésticas; el reclutamiento de personal militar para OPUN ha comenzado a registrar ciertas dificultades[90]. En efecto, su atractivo económico ha caído como consecuencia de algún incremento del salario militar[91] y de la depreciación del dólar. Además, un alto porcentaje de oficiales y soldados ya han pasado por varias experiencias en OPUN y muestran cierta fatiga. El número de expertos y observadores militares uruguayos en OPUN –un indicador del interés de los oficiales en OPUN– ha tendido a caer para ubicarse en sólo 18 (mayo de 2014), un nivel muy alejado del promedio de unos 60 oficiales durante el período 2000-2008 (ver Cuadro 2).

Finalmente, a pesar que los reembolsos de NNUU –unos 50 millones de dólares anuales– continúan siendo un ingreso importante para las fuerzas uruguayas, su significación relativa ha caído en relación al presupuesto general del Ministerio de Defensa (ver Cuadro 4). Debe precisarse que tanto el gasto público como la asignación presupuestal para defensa, medidos en pesos corrientes, se duplicaron entre 2007 y 2013. Entre tanto, el PBI, medido en pesos constantes, se incrementó en un 60% entre 2005 y 2014[92] ver Gráfico 5).

 
 

En el plano internacional, se verifica una mayor prudencia del Consejo de Seguridad de NNUU en relación a OPUN, reflejo de las dificultades para sostener el esfuerzo financiero que ellas representan y consecuencia del significativo atraso en sus pagos a los países contribuyentes.

De todas formas, la continuidad de la contribución uruguaya parece asegurada hasta 2016, cuando Uruguay logre un asiento en el Consejo de Seguridad. Por otra parte, para las fuerzas armadas uruguayas los ingresos extrapresupuestales provenientes de esas misiones continúan siendo una fuente insustituible de fondos, al menos para mantenimiento y renovación de equipamiento.

No puede concluirse sin señalar que la contribución con OPUN, una política resistida por la coalición de izquierda (Frente Amplio) hasta conquistar el gobierno[93], hoy aparece incorporada como una dimensión consensual de la política exterior uruguaya aunque los cuestionamientos más fuertes provienen de sectores de la propia fuerza política gubernamental.

 

6. Algunas conclusiones e hipótesis a explorar

 

La política de Uruguay como contribuyente de personal militar para las OPUN ha establecido un sorprendente récord por su volumen, contribuyendo a dar visibilidad internacional al país e incluso impulsando a su gobierno a postular por un asiento en el Consejo de Seguridad de NNUU para el período 2016-2017.

La literatura académica especializada menciona generalmente al caso Uruguay como un contribuyente notable de las OPUN e incluso señala sus motivaciones. Sin embargo, la evidencia empírica que la respalda parece escasa. El artículo intentó aportar un fundamento empírico más detallado a la tesis de que la política uruguaya de contribución a OPUN ha tenido motivaciones principalmente económicas[94], señalando también la significación de las motivaciones político-institucionales.

Sin embargo, su aporte más original es mostrar cómo la política de contribución con OPUN facilitó el proceso de recomposición de las relaciones de poder entre militares y gobiernos electos durante la transición democrática uruguaya, aunque por razones diferentes a las esgrimidas por otros autores[95].

Se comenzó por ubicar la participación de Uruguay en OPUN en el contexto más general del desarrollo de las operaciones de paz, un rasgo saliente de la nueva realidad internacional pos Guerra Fría, proponiendo dos tipologías; una general que además sugiere incorporar una nueva generación a las cinco ya propuestas para caracterizar la evolución de las OPUN. La otra, ordena las fases de la contribución uruguaya.

Se concluye que dicha contribución no ha sufrido transformaciones cualitativas significativas desde que el primer contingente militar fuera enviado a Camboya. El padrón general de la contribución uruguaya con OPUN ha sido el aporte de personal militar. Uruguay no modificó las características de su contribución pese a la complejización de los mandatos aprobados y a la incorporación creciente de actividades y tareas civiles.

En cambio, la contribución uruguaya sí acompañó la evolución cuantitativa de las OPUN y su rasgo más notable ha sido la persistencia. Concentrada en dos grandes operaciones –MONUC/MONUSCO y MINUSTAH–, ella muestra significativa independencia de los intereses de política exterior del país, aunque en el caso de MINUSTAH la participación uruguaya estuvo asociada al proceso regional de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR).

Finalmente, la evidencia presentada muestra que la política uruguaya de contribución a OPUN ha encontrado un techo, vinculado –una vez más– a novedades en los procesos políticos domésticos. Paradójicamente, son las características de esos mismos cambios las que explican la perspectiva de continuidad en la contribución uruguaya a OPUN para los próximos años.

Un fenómeno interesante a observar será la actitud del gobierno uruguayo ante la previsible autorización del Consejo de Seguridad para una nueva operación de paz en el la zona del Golfo de Guinea y en particular Guinea Bissau. En efecto, la cierta fatiga del personal militar uruguayo respecto a OPUN y la mejoría del presupuesto asignado a la defensa[96] han atenuado el interés de las fuerzas armadas en OPUN. Si Uruguay decide involucrarse en dicha nueva operación y lo hace con un volumen significativo de personal, ello será por una decisión del Ministerio de Relaciones Exteriores y el Presidente de la República. Además, en una región[97] donde, en perspectiva, Uruguay podría desarrollar intereses. Todo ello representaría verdadera novedad.   

  

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