LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DE LA OPOSICIÓN PARLAMENTARIA EN LAS LEGISLATURAS SUBNACIONALES ARGENTINAS

 

The legislative activity of the parliamentary opposition in Argentine subnational legislatures

Cecilia Graciela Rodríguez**

 

Resumen: A pesar de la importancia de la oposición como actor político en los sistemas democráticos, ésta ha sido escasamente abordada, siendo muy pocos los estudios que analizan el rol de la oposición en gobiernos democráticos. A su vez, la mayoría de estos estudios toman como casos de análisis países con formas de gobierno de corte parlamentario donde la lógica gobierno-oposición configura la dinámica política. De este modo se evidencia que las investigaciones sobre el papel de la oposición son escasas en contextos presidencialistas, aún más si se sitúa el foco de atención en el nivel subnacional. Por esta razón, este trabajo tiene por objeto analizar la actividad legislativa desempeñada por la oposición en cinco cámaras representativas a nivel subnacional en Argentina ─Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, Río Negro y Santa Fe─ durante tres períodos de gobierno en cada parlamento, comprendido entre 1995 y 2007.

 

Palabras claves: oposición, legislaturas subnacionales, actividad legislativa, Argentina.

 

Abstract: Despite the importance of the opposition as a political actor in democratic systems, it has hardly been addressed; few studies examine the role of the opposition in democratic governments. In turn, most of these (mainly case) studies analyze parliamentary democracies where the government-opposition configures political dynamics. The role of the opposition in presidential contexts is thus scarce, especially on the subnational level. This paper aims at examining the legislative activity of the opposition in five representative subnational legislatures in Argentina: Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, Río Negro, and Santa Fe, during three legislative periods per parliament between 1995 and 2007.

 

Key words: opposition, subnational legislatures, legislative activity, Argentina.

 

 

1. Introducción

 

La oposición política es un actor fundamental en una democracia moderna, constituyendo su sola existencia un factor determinante para la calidad democrática. Sin embargo, a pesar del papel preponderante que las oposiciones cumplen en el funcionamiento de las democracias pluralistas, son escasos los estudios sobre la oposición.

No obstante, a pesar del escaso abordaje teórico, en las actuales democracias latinoamericanas el debate se produce en torno a dos actores principales: gobierno-oposición. Teniendo en cuenta que en la compleja relación entre estos dos actores políticos una de las disputas centrales es la definición de la agenda legislativa, este trabajo tiene por objeto explorar la actividad legislativa desempeñada por la oposición en cinco cámaras representativas a nivel subnacional en Argentina, correspondientes a las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Río Negro y Entre Ríos, durante tres períodos de gobierno en cada parlamento[1], comprendido entre 1995 y 2007 con el fin de conocer si la oposición parlamentaria desempeña un papel débil en la elaboración de las políticas públicas en las legislaturas subnacionales argentinas o si por el contrario ejerce un rol influyente.

Este trabajo está estructurado de la siguiente manera: en primer lugar se presenta el concepto de oposición y los principales estudios sobre ésta. A continuación se aborda la participación legislativa de la oposición en las legislaturas subnacionales objeto de estudio. Asimismo en este apartado se hace una descripción del contenido de la legislación sancionada en cada una de las legislaturas. Seguidamente, se lleva a cabo una clasificación de la oposición según su nivel de participación legislativa en cada uno de los períodos de gobierno analizados. Por último, el artículo finaliza con unas breves conclusiones

 

2. La oposición legislativa. Algunas precisiones teóricas

 

Si bien la literatura ha desarrollado numerosas definiciones de oposición, algunas destacando el papel de las minorías (Bogdanor 1991: 497), y otras haciendo hincapié en el carácter de conflicto inherente a la misma, en esta investigación se define a la oposición como el grupo de legisladores que no pertenecen al partido del Ejecutivo ni a ningún partido que forma parte del gabinete del Ejecutivo (Morgenstern et al 2009).

A pesar del exiguo estudio académico de la oposición, hay una serie de autores relevantes que, desde mediados del siglo XX, han intentado dilucidar las características y el rol de la oposición política en los regímenes democráticos. Será Pasquino (1998) quien advierta sobre la ausencia de trabajos que aborden la oposición política en las democracias ya instauradas y afirme que la mayor parte de éstos sólo se han centrado en los casos de regímenes no democráticos.

En la década de 1950 es cuando se produce la génesis de su estudio, producto de la institucionalización de los partidos políticos en los parlamentos europeos, saliendo a la luz las aportaciones realizadas por Duverger (1951) y Kirchheimer (1957). Sin embargo, será a partir del trabajo pionero de Dahl en 1966 cuando se aborde por primera vez el estudio de la oposición desde un enfoque politológico, sistemático y comparado. Este autor reconoce la complejidad que representan los sistemas políticos y plantea una tipología. Para ello propone seis perfiles fundamentales en los que las oposiciones pueden diferir: 1) cohesión o concentración organizativa, 2) su nivel competitivo, 3) el lugar o la arena de encuentro entre oposición y gobierno, 4) su carácter distintivo, 5) sus objetivos y 6) estrategias. Esta tipología fue objeto de diversas críticas, entre ellas las formuladas por Cazzola (1972) y Pulzer (1987).

En el contexto latinoamericano, el auge de los estudios sobre la relación gobierno-oposición se produjo en los últimos años con algunos abordajes teóricos que centraron su atención en casos nacionales como el realizado por Jiménez Badillo (2006) para el caso mexicano,[2] y Mustapic y Goretti (1992) y Mustapic (2000) para el caso argentino. Asimismo es pertinente mencionar algunos estudios realizados en perspectiva comparada, entre ellos los llevados a cabo por Altman y Pérez Liñán (1999 y 2001), García y Martínez (2001) y Morgenstern et al (2009).

A nivel subnacional sin embargo no son abundantes los trabajos sobre oposición, estando acotados a su vez a análisis de casos[3], destacando los estudios desarrollados por Bavastro, 1993 y Malamud, 1999. Ambos trabajos arriban a la conclusión de que la cooperación legislativa entre el gobierno y la oposición ha estado presente en los casos analizados, primando de esta manera el diálogo y la acción conjunta.

3. La actividad legislativa de la oposición a nivel subnacional

 

Como puede observarse, los abordajes teóricos mencionados anteriormente hacen hincapié en la actuación de la oposición en la arena parlamentaria, debido a que la oposición adquiere centralidad y ejerce su función tanto de control, representativa como legislativa en este espacio. El Parlamento es, por tanto, el espacio político de fundamental importancia para su actuación.

Por esta razón, este apartado intenta conocer el papel desempeñado por la oposición en la arena legislativa. Concretamente, explora el nivel de actividad legislativa de la oposición con el objeto de conocer el nivel de influencia de ésta sobre la legislación sancionada en cada una de las legislaturas y no el de explicar los factores determinantes de esta influencia.

Si bien se han llevado a cabo numerosos trabajos sobre la actividad legislativa destacando entre estos las investigaciones realizadas por Alcántara et al (2005) y García Montero (2007; 2010) para el contexto latinoamericano y Molinelli (1991) y Molinelli et al (1999) para el caso argentino, son escasos los abordajes a nivel subnacional, por tanto este apartado cuenta, sin duda, con datos empíricos de gran relevancia.

La presente investigación comprende todas las leyes sancionadas durante 1995 y 2007, correspondiente a 3 períodos de gobierno en cada provincia, siendo en total 6.372 leyes pertenecientes a 5 legislaturas provinciales (Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, Río Negro y Santa Fe) coincidentes con 60 períodos de sesiones[4] y 15 períodos de gobierno. Es pertinente mencionar que en este trabajo sólo es objeto de análisis la legislación sancionada, por tanto no han sido tomados en consideración otro tipo de producción legislativa como, por ejemplo, los decretos, las resoluciones, declaraciones y pedidos de informes[5].

Asimismo, en la selección de las legislaturas subnacionales que son objeto de estudio primó el interés por considerar las diferencias regionales que caracterizan al país, debido a que la presencia de estas disparidades a lo largo del territorio argentino permite llevar a cabo un análisis de sus unidades subnacionales contrastando distintos escenarios, donde oficialismo y oposición se relacionen bajo contextos institucionales y político-electorales diversos. Para ello se tomó en cuenta la clasificación realizada por Porto (2004) en el proyecto de investigación “Disparidades regionales y federalismo fiscal”^[6].

 

3.1 Actividad legislativa: Análisis empírico de los casos de estudio

 

Con el objeto de conocer el nivel de participación legislativa de la oposición en los distintos Congresos provinciales a continuación se presenta el gráfico 1. En él puede distinguirse la cantidad de leyes sancionadas que han sido iniciadas tanto por el oficialismo, como por la oposición durante 1995-2007. A su vez, se presenta una tercera categoría que se denomina “copatrocinio” para identificar aquellas leyes sancionadas que han sido iniciadas por legisladores de la oposición en forma conjunta con miembros de distintos partidos, ya sean del bloque opositor o del oficialismo.

Observando el gráfico 1 puede afirmarse que, el carácter propositivo en la actividad legislativa recae en el oficialismo más que en la oposición. Estos datos deben interpretarse teniendo en cuenta que las unidades de observación son las leyes sancionadas y no las iniciativas legislativas[7]. A su vez, hay que tener presente que la categoría copatrocinio también cuenta con participación de la oposición. Por tanto, si se analiza en términos meramente numéricos la actividad legislativa, se puede afirmar que la oposición parlamentaria, en las legislaturas subnacionales argentinas que son objeto de estudio, es “reactiva”[8]. Esta caracterización surgiría de la evidencia de que la mayor parte de la legislación sancionada ha sido iniciada por el Ejecutivo y su contingente legislativo. No obstante, no se puede afirmar que el papel de la oposición sea marginal sin un análisis minucioso del papel legislativo de la oposición, ya que éste puede presentar matices entre los distintos casos de estudio.

                                                                                                         

                                                   

 

En la tabla 2 puede observarse la cantidad de leyes sancionadas por el oficialismo desagregadas por el origen. Esto nos permitirá conocer si el rol propositivo del oficialismo recae en el Poder Ejecutivo o en los legisladores afines al gobierno. Como puede apreciarse el rol propositivo recae en el Ejecutivo en la mayoría de las legislaturas aunque se pueden observar ciertas diferencias entre los casos. Sólo en Buenos Aires la mayoría de las leyes han sido iniciadas por los legisladores, siendo a su vez la legislatura que posee mayor representación parlamentaria de la oposición, por tanto explicaría que el Ejecutivo no quiera arriesgar su capital político y prefiera delegar su agenda legislativa en los legisladores del oficialismo quienes deberán negociar cada una de las leyes en el parlamento.

                                                                                                         

                                                   

Si bien la actividad legislativa ha sido analizada en cada una de las legislaturas subnacionales, es necesario interpretar los datos desagregando la información por período de gobierno con el objetivo de conocer si existe una relación entre la composición de la Cámara, el contexto político nacional y provincial y la actividad legislativa de la oposición.

En la tabla 3 se puede observar el porcentaje de legislación sancionada en cada uno de los gobiernos según el origen de la iniciativa. Los datos contenidos en esta tabla evidencian una tendencia regular en cada una de las legislaturas. Es decir, el porcentaje de leyes iniciadas por el oficialismo, la oposición y en copatrocinio es similar en cada uno de los períodos de gobierno, sin embargo pueden distinguirse algunas variaciones, siendo el caso de la provincia de Buenos Aires el único en presentar un escenario con un cambio notorio.

En Buenos Aires, durante el gobierno de Duhalde (1995-1999) el oficialismo inició aproximadamente el 70 por ciento de la legislación sancionada, este porcentaje se redujo claramente durante en el período siguiente (1999-2003). Durante este periodo el partido Justicialista con Ruckauf a la cabeza, estuvo al frente de la gobernación hasta Enero de 2002, fecha en que es sucedido por su vice-gobernador Solá quién finalizará el  mandato[9]. Durante estos años el porcentaje de leyes sancionadas iniciadas por el oficialismo se redujo al 50 por ciento, a pesar de contar con mayoría propia en las cámaras, creciendo el porcentaje de leyes sancionadas iniciadas por la oposición, tanto en solitario como en copatrocinio con el oficialismo. Finalmente, en el período comprendido desde 2003 hasta 2007 volvió a crecer el porcentaje de leyes sancionadas iniciadas por el oficialismo, alcanzando en esta oportunidad el 82,04 por ciento quedando reflejada la influencia del amplio contingente legislativo del PJ, que le permitió sacar adelante la agenda legislativa sin necesidad de buscar aliados.

                                                                                                           

                                                             

 

A continuación se contrastan los niveles de actividad legislativa por año legislativo, tanto del oficialismo como de la oposición y de los proyectos en copatrocinio. El objetivo es examinar si el número de leyes sancionadas varía en función del año legislativo. Así se intenta comprobar la teoría que afirma que los gobiernos cuentan con un período de “luna de miel” en el que pueden sacar adelante sus iniciativas al contar con la confianza del electorado y el beneplácito de la legislatura (Shugart y Carey 1992). Algunos estudios han señalado al respecto que el ciclo electoral es una variable determinante en los niveles de producción parlamentaria,[10] y que el advenimiento de una nueva elección incentiva comportamientos individuales de los legisladores generando rendimientos marginales decrecientes en términos de productividad parlamentaria, (Buquet et.al 1998).

 

                                                                                                                                           
                                                       
                                                                               

 

Como puede apreciarse en el gráfico 2 en los casos aquí analizados no hay una tendencia clara al respecto ya que las tasas de participación parecen mostrar una independencia en relación al año electoral. De hecho, en algunos de ellos, la participación del oficialismo tiende a ser mayor en el cuarto año legislativo y la oposición va mermando sus niveles de participación en cada año legislativo. En estos casos, esta situación podría asociarse a la necesidad del Ejecutivo de cerrar un período de gobierno con una serie de medidas a adoptar que son trasladadas a su contingente legislativo para su aprobación en el pleno[11].

 

3.2 El contenido de la agenda legislativa de la oposición

 

El análisis cuantitativo de las leyes sancionadas tiene el inconveniente de considerar similares a todas las leyes. Sin embargo, como no es lo mismo una norma que regula la principal actividad económica de la provincia que otra que da nombre a un puente, es conveniente realizar un análisis cualitativo de las mismas. Así, ante la evidente diversidad de las normas sancionadas, en esta investigación se ha adoptado el criterio “contenido de la legislación” para distinguir las leyes por el asunto al que hacen referencia^[12].

En este sentido, el análisis de los datos contenidos en la tabla 1 del Anexo permite extraer una serie de conclusiones acerca del contenido de la agenda legislativa del oficialismo y de la oposición en las legislaturas provinciales analizadas^[13]. En primer lugar hay que destacar que los legisladores miembros de la oposición promueven leyes principalmente de regulación y compensación, en particular aquellas de tipo reglamentario o social, contradiciendo la idea generalizada de la escasa relevancia de las leyes sancionadas que han sido iniciadas por la oposición.

En segundo lugar los datos demuestran que la afirmación acerca de la existencia de una agenda dual, que compite por ser sancionada es incorrecta. Es decir, hay una agenda legislativa con objetivos comunes tanto para el oficialismo como para la oposición, demostrando que la diferencia entre éstos no radica en el contenido de sus propuestas. Asimismo, hay que destacar la amplitud de temas que abarca la agenda legislativa. Si bien hay temas que concentran en mayor medida la atención de ambos actores (asuntos reglamentarios principalmente), el abanico de temas abordados refleja la existencia de una agenda sistémica que contempla múltiples cuestiones que son percibidas como merecedoras de atención pública.

 

3.3 La participación legislativa de los partidos políticos

 

El crecimiento de los partidos de oposición se hizo patente en los resultados obtenidos a partir de mediados de la década de 1990 a lo largo de todo el territorio nacional, aumentando a su vez el número de escaños ocupados por estas fuerzas opositoras en las legislaturas en todo el país. Ante esa creciente representación legislativa y tomando en consideración los postulados teóricos que afirman que la actividad legislativa está asociada a la fuerza electoral que posee el partido, a continuación se intenta dar respuesta al siguiente interrogante: “a medida que crece la fuerza electoral de la oposición, ¿aumenta su participación legislativa?”

Con el objeto de brindar una respuesta a esta cuestión y asumiendo la premisa que afirma que los partidos políticos representan el cuerpo de la oposición, es necesario hacer un estudio sobre la actitud propositiva de éstos. A continuación se lleva a cabo un examen de la legislación sancionada desagregando los datos por partido político y contrastando esta información con la composición de la cámara para cada legislatura en cada uno de los períodos de gobierno, con el objetivo de llevar a cabo una interpretación de los datos de actividad legislativa por partido político con mayor precisión[14]. Este análisis pretende analizar si cada partido político presenta niveles de actividad legislativa acordes al porcentaje de escaños que éstos poseen en las cámaras o si, por el contrario, su actitud propositiva es superior o inferior a su fuerza electoral. A su vez, estos datos permitirán saber si el oficialismo se comporta como un cartel legislativo[15] imponiendo su mayoría legislativa para sacar adelante sus iniciativas.

 

3.3.1. Período 1995-1999

 

Este primer período de gobierno iniciado tras la reforma de la Constitución Nacional, refleja el crecimiento de las fuerzas de oposición frente a los partidos tradicionales (PJ y UCR) siendo por ello relevante el análisis de la relación existente entre esta presencia parlamentaria y la actividad legislativa desempeñada por estos partidos.

En el caso de Buenos Aires (gráfico 3) durante todo este período el gobierno estuvo en manos del PJ, contando con un amplio apoyo en la arena parlamentaria y siendo la UCR el principal partido opositor. Por tanto, en este período queda patente la influencia del contingente legislativo del oficialismo en la actividad legislativa al sancionar el PJ el 72,39 por ciento de la legislación. Sin embargo, a partir de 1997 con el surgimiento de la Alianza[16] el vínculo entre la UCR y el Frente País Solidario (Frepaso) se consolida de tal manera que, en forma conjunta, aumentaron su rendimiento legislativo a pesar de continuar siendo una fuerza inferior en número de escaños.

En Córdoba (gráfico 4), la UCR se enfrentó en este período a su último mandato como partido de gobierno, siendo esta provincia uno de los feudos más importantes del radicalismo. Sin duda su amplia mayoría en las cámaras legislativas le permitió una participación superior al 88 por ciento de las leyes. Por el contrario, el PJ a pesar de ser el principal partido opositor y de contar con más del 30 por ciento de los escaños, sólo logró un 5,6 por ciento de las leyes, un porcentaje que no dista mucho del resto de partidos opositores que poseen una representación mucho menor en el parlamento. Un caso notorio es el de Entre Ríos, donde la cámara está integrada en proporciones similares por el oficialismo (PJ) y por el principal partido opositor (UCR) y, sin embargo, el rendimiento legislativo de éstos es muy desigual, ya que el PJ con el 48,66 por ciento de los escaños sanciona el 86 por ciento de las leyes, y la UCR con el 47,77 por ciento de los escaños sólo es capaz de sancionar el 13,9 por ciento de la legislación (gráfico 5).

Durante este período el oficialismo rionegrino contaba con mayoría parlamentaria, lo que le permitía tener quórum propio para sesionar y mayoría a la hora de votar. Sólo estaba obligado a buscar el consenso con otras fuerzas políticas cuando necesitaba alcanzar los dos tercios para tratar sobre tablas alguna iniciativa. Esta mayoría le permitió sacar adelante su agenda legislativa ya que el 88,66 por ciento de las leyes sancionadas fueron de origen radical, por el contrario, sólo el 9,82 por ciento de las leyes sancionadas fueron iniciadas por el PJ (gráfico 6).

                                                     

                                                                                                                            

   

                                                      

 

   

 

Desde 1983 y, durante todo el período de estudio, la provincia de Santa Fe ha estado en manos del Justicialismo que triunfó en todas las elecciones a gobernador superando el 40 por ciento de los votos (gráfico 7). Dada la preeminencia política del justicialismo y las reglas electorales vigentes[17], la legislatura provincial ha estado también históricamente dominada por el bloque del PJ. Esta mayoría justicialista en las cámaras le ha permitido sancionar más del 87 por ciento de las leyes.

Como puede observarse, en las cinco legislaturas analizadas durante este período, el oficialismo se comporta como un cártel legislativo no obstante la oposición se ha comportado de forma desigual en los distintos casos de estudio. Es preciso destacar que se observa una participación minoritaria de los partidos opositores y no sólo del principal partido de la oposición en las cámaras legislativas de Córdoba y Santa Fe[18]. A su vez, los casos de Río Negro y, en particular, de Entre Ríos, reflejan una oposición muy marginada que, a pesar de contar con una fuerza electoral significativa, no logra una participación legislativa en sintonía a su número de escaños.

 

3.3.2. Período 1999-2003

 

A fines de este período comienza la crisis del PJ a nivel nacional producto de las internas partidarias para definir un próximo candidato presidencial[19]. Dicha crisis caló muy profundamente en las estructuras del partido a nivel provincial trasladando el conflicto a la arena legislativa, lo que llevó al peronismo oficialista a buscar apoyos en el parlamento con partidos minoritarios que le garantizaran la aprobación de su agenda legislativa y lograr solventar la fractura partidaria.

Durante este período el PJ continuó siendo el partido oficialista en la legislatura bonaerense pero en esta oportunidad su porcentaje de escaños disminuyó notoriamente, producto del efecto ganador de la Alianza en todo el país. Sin embargo el porcentaje de leyes sancionadas que han sido iniciadas por el oficialismo en esta ocasión es similar a su fuerza electoral.

Con respecto a la participación legislativa de los principales partidos de la oposición su análisis debe tomar en cuenta la siguiente consideración, a principios del período el vínculo entre la UCR y el Frepaso era más estrecho, lo que origina una serie de leyes iniciadas en forma conjunta, sin embargo a partir de 2002 la Alianza termina de resquebrajarse y así finaliza también su coalición parlamentaria. A pesar de ello ambos partidos tienen una participación legislativa similar a su fuerza electoral (gráfico 8)

Para la provincia de Córdoba este período es de constantes cambios políticos e institucionales (gráfico 9) El primer gran cambio se produce a nivel político ya que el PJ -como principal actor político del partido Unión por Córdoba (UPC)- logra ganar la elección a Gobernador y obtener mayoría propia por primera vez desde el retorno a la democracia en esta provincia. El segundo cambio de gran relevancia se produjo a nivel institucional y es la transformación del Poder Legislativo de un sistema bicameral a uno unicameral. Dicha modificación se llevó a cabo tras una Reforma Constitucional en 2001 que generó fuertes enfrentamientos entre los distintos bloques políticos.

Bajo este contexto político el rendimiento legislativo de los partidos en la legislatura cordobesa va de la mano de su fuerza electoral. Es decir, el 74 por ciento de las leyes sancionadas fueron originadas por el PJ, que ahora ejerce de oficialista con el 55,84 por ciento de los escaños, a este porcentaje debe sumarse las leyes que han sido iniciadas por la UCD que ha sido aliada del oficialismo durante todo el período. A su vez cerca del 20 por ciento de la legislación sancionada fue iniciada por el principal partido opositor: la UCR.

En la legislatura de Entre Ríos una vez más se comprueba la fuerza del partido mayoritario y la capacidad de éste para imponer su agenda legislativa ya que aproximadamente el 88 por ciento de las leyes sancionadas fueron iniciadas por la Alianza conformada por la UCR y el FREPASO, siendo notoria la poca capacidad de influencia que tuvo  el PJ para lograr que sus iniciativas legislativas fueran sancionadas (gráfico 10)

Sucede algo similar tanto en la legislatura de Santa Fe como en la rionegrina (gráfico 11) En ésta última una vez más el partido oficialista (UCR) es el autor de más del 75 por ciento de las leyes sancionadas, y el principal partido de la oposición (PJ) a pesar de poseer cerca del 40 por ciento de los escaños sólo es el autor del 11,96 por ciento de la legislación sancionada durante este período.

En el caso santafesino también el oficialismo es el autor de la mayor parte de la legislación (87,31 por ciento), sin embargo en este caso la influencia de la oposición es menor a la hora de sacar adelante legislación de su autoría, ya que tan sólo el 12 por ciento de la legislación sancionada ha sido iniciada por el bloque de la oposición (gráfico 12)

                                                           

 

En este período es interesante analizar los casos de las provincias que presentaron una alternancia en el poder, como es el caso de Córdoba y Entre Ríos. En el primero de ellos, el PJ llega al poder, integrando UPC y como partido oficialista continúa la tendencia de imponer su mayoría legislativa, es decir, el bloque opositor se ve arrollado por el oficialismo en ambos períodos de gobierno, tanto en 1995-1999 como en 1999-2003, sin importar el partido que se encuentre en la oposición. En el mismo sentido, el partido oficialista en Entre Ríos, en esta oportunidad la Alianza, impone su mayoría legislativa marginando a la oposición. Es decir el papel legislativo de la oposición tanto en Córdoba como en Entre Ríos no está relacionado con el partido político que la ocupe.

 

3.3.3. Período 2003-2007

 

Este último período tiene al PJ como gran protagonista. Tras la crisis política de finales de 2001 el justicialismo sale fortalecido frente al resquebrajamiento de la Alianza cuyo gran perjudicado fue el radicalismo, que no logró presentar un líder con aceptación a nivel nacional. Por el contrario, el PJ posee un abanico de corrientes internas que dieron lugar al surgimiento de 3 candidatos presidenciales que decidieron presentarse en las elecciones bajo lemas distintos[20]. Este fortalecimiento del PJ se tradujo en un fuerte apoyo electoral tanto a nivel nacional como provincial, transformándose en el partido gobernante en 4 de las 5 legislaturas subnacionales.

En este contexto el PJ ganó ampliamente las elecciones en Buenos Aires, y se transformó en el partido de gobierno con una amplia mayoría en la arena parlamentaria (71,74 por ciento), lo que le permitió sacar adelante su agenda legislativa sin grandes problemas, siendo el 84,8 por ciento de la legislación sancionada de su autoría. Por otro lado, el radicalismo profundamente debilitado sólo contó con el 15,77 por ciento de los escaños que le permitieron sancionar legislación en un porcentaje similar a su fuerza electoral. La novedad está en el constante aumento de agrupaciones partidarias en este período que obtuvieron representación parlamentaria aunque en forma minoritaria. En su mayoría fueron formaciones de izquierda o desprendimientos del radicalismo que no tuvieron un gran número de escaños (gráfico 13).

En la provincia de Córdoba en este período se asistió al surgimiento de una nueva fuerza electoral con un fuerte apoyo ciudadano: El Frente Nuevo, que en su debut electoral en las elecciones municipales de la Ciudad de Córdoba se alzó con la intendencia, quebrando de esta manera la hegemonía que los dos partidos mayoritarios habían ejercido en la provincia desde 1983[21]. Este éxito electoral no sólo tuvo efecto a nivel local sino que también se manifestó en las elecciones legislativas de 2003, en las que el Frente Nuevo obtuvo un total de 14 legisladores. Sin embargo, a pesar de contar con un elevado número de escaños legislativos, su participación legislativa sobre el total de leyes sancionadas no fue acorde a su fuerza parlamentaria. Por el contrario, tanto el Frente Nuevo como la UCR, ambos partidos opositores, apenas lograron en forma conjunta que el 8 por ciento de la legislación sancionada fuera de su autoría, siendo el PJ el autor de la mayoría de las leyes sancionadas bajo este período de gobierno (gráfico 14).

La legislatura entrerriana también presentó a la oposición dividida en 2 bloques con representación legislativa significativa. Por un lado el principal partido opositor, la UCR (que integraba la Alianza Frente Social Entrerriano) con un 22 por ciento aproximadamente de los escaños, y por otro lado el Nuevo Espacio Entrerriano (integrado por los siguientes partidos: Nuevo Espacio - ARI - PI - Socialista Popular) que es de carácter provincial y contaba con un 10 por ciento de los escaños. Ambos partidos, a pesar de tener una representación legislativa considerable mantuvieron una influencia legislativa muy reducida, ya que el 84,87 por ciento de las leyes sancionadas fue de origen oficialista (gráfico 15).

En la provincia de Río Negro la UCR una vez más fue el partido oficialista, en este caso con un 55,81 por ciento de los escaños y a su vez fue el autor del 82 por ciento de la legislación sancionada lo que pone de manifiesto la influencia del partido mayoritario en la aprobación de la agenda legislativa. Debe destacarse en esta legislatura la presencia de diversas coaliciones partidarias de carácter provincial con una representación legislativa considerable, sin embargo tanto el PJ y el Frente Grande (principales partidos opositores) como las alianzas provinciales tienen una escasa participación legislativa (gráfico 16)

                                                    

                                                    

  

Finalmente encontramos a la legislatura santafesina una vez más en manos del Justicialismo y con un fuerte predominio en la actividad legislativa ya que el 84,91 por ciento de la legislación sancionada fue iniciada por este partido. A su vez, el bloque opositor fue el autor del 28,53 por ciento de la legislación sancionada, siendo escasa su participación legislativa al igual que en los períodos de gobierno anteriores (gráfico 17).

Del análisis de los gráficos anteriores (correspondientes a los 3 períodos de gobierno) se pueden extraer dos conclusiones: en primer lugar, los partidos políticos de la oposición con opciones de convertirse en alternativa de gobierno desempeñaron un rol más influyente en la actividad legislativa que los partidos minoritarios. En segundo lugar, en 2 de las 5 legislaturas provinciales estudiadas los partidos de oposición tienen una representación tal en la legislatura que les permite influir en la agenda legislativa, aprobando legislación o consiguiendo el tratamiento de cuestiones relevantes en términos de políticas. En este grupo encontramos a Buenos Aires y, en menor medida, a Río Negro. En el resto de las provincias, por el contrario, se constata la fuerza del partido mayoritario, que sin importar el porcentaje de escaños que posea, se comporta como cartel legislativo y domina la agenda legislativa (Cox y McCubbins 2006). En estos casos la influencia de los partidos políticos de oposición es muy limitada y en algunos (Entre Ríos) casi simbólica.

 

4. Clasificación de la oposición según su nivel de participación legislativa

 

Con el objetivo de clasificar la oposición según su nivel de participación legislativa se decidió en primer lugar determinar el nivel de participación legislativa de la oposición en los distintos períodos y luego calcular una media y establecerla como umbral. Así, los períodos de gobierno que superen la media (20,23 por ciento) son considerados con una alta participación legislativa de la oposición (oposición influyente), y por el contrario, los períodos que presenten un porcentaje inferior son considerados con baja participación legislativa de la oposición (oposición débil).

En el gráfico 18 puede observarse que los períodos de gobierno que presentan una alta participación legislativa de la oposición son: Duhalde (1995-1999) y Ruckauf-Solá (1999-2003), correspondientes a la provincia de Buenos Aires; De la Sota (1999-2003) perteneciente a la provincia de Córdoba; y los dos últimos períodos de gobierno analizados en la provincia de Río Negro, Verani (1999-2003) y Saiz (2003-2007).

El gráfico evidencia grandes disparidades entre los casos analizados. En primer lugar, destaca el período de gobierno del gobernador Ruckauf-Solá (1999-2003) en la provincia de Buenos Aires, porque la participación legislativa duplica la media. A su vez, corresponde mencionar el tercer período de gobierno de la provincia de Buenos Aires, porque si bien es notorio el descenso de participación legislativa respecto al período anterior, el porcentaje de participación es levemente inferior a la media. De forma similar, se observan valores cercanos a la media durante el primer período de gobierno de la provincia de Río Negro y durante el período 2003-2007 de la provincia de Santa Fe.

 

 

Por tanto, tomando en consideración el porcentaje de participación legislativa de la oposición se puede clasificar a la oposición en dos categorías (Tabla 4): a) “oposición influyente” aquella cuyo porcentaje de participación legislativa es superior a la media de los casos analizados (20,23 por ciento) y b) “oposición débil” aquella cuya participación legislativa sea inferior a la media.

 

5. Consideraciones finales

 

Como ha podido observarse a lo largo del presente trabajo, el estudio de la oposición ha sido escaso, cobrando auge a partir de mediados del siglo XX, cuando distintos autores llevaron a cabo un análisis sobre las características y el rol de la oposición en los regímenes democráticos. Las distintas perspectivas de los estudios sobre la oposición, así como su definición y caracterización han sido desarrolladas en el primer apartado.

Posteriormente se realizó un análisis empírico con el objeto de determinar el nivel de participación legislativa de la oposición en cada una de las legislaturas analizadas. La exploración de los datos permite observar los siguientes aspectos: en primer lugar el carácter propositivo en la actividad legislativa recae en el oficialismo, y en la mayor parte de los casos en el Ejecutivo, salvo en Buenos Aires donde las leyes sancionadas de origen oficialista fueron iniciadas en su mayoría por el contingente legislativo oficialista.

En segundo lugar, debe destacase que los partidos de oposición requieren una alta representación en la legislatura para lograr influir en la agenda legislativa. No obstante, debe subrayarse el caso de Entre Ríos donde el oficialismo (sin importar el partido político que detente el poder) se comporta como cártel legislativo. A su vez, es necesario destacar el papel desempeñado por los partidos políticos más importantes en la oposición, al ser éstos los que sacan adelante el mayor porcentaje de leyes, siendo la participación de los partidos minoritarios muy inferior.

Asimismo, puede observarse en el análisis empírico por período de gobierno que el contexto político afecta a los resultados de la actividad legislativa, y permite explicar los distintos niveles de participación legislativa tanto del oficialismo como de la oposición. A su vez, al intentar comprobar si la fuerza electoral de la oposición está relacionada con su nivel de participación legislativa se observa que en 2 de las 5 legislaturas estudiadas los partidos de la oposición que contaron con una representación significativa en la legislatura lograron influir en la agenda legislativa. En este grupo se encuentran Buenos Aires y, en menor medida, Río Negro. En el resto de las provincias, por el contrario, se constató la fuerza del partido mayoritario, siendo la influencia de los partidos de oposición muy limitada.

 A su vez, con el objeto de comprender con mayor claridad el papel desempeñado por la oposición en las legislaturas subnacionales argentinas se hizo una breve descripción del contenido de la agenda legislativa de ésta. La exploración de estos datos permite extraer una serie de conclusiones: en primer lugar hay que destacar que los legisladores miembros de la oposición promueven leyes principalmente de regulación y compensación, en particular aquellas de tipo reglamentario o social, contradiciendo la idea generalizada de la escasa relevancia de las leyes sancionadas que han sido iniciadas por la oposición. En segundo lugar se observa que hay una agenda legislativa con objetivos comunes tanto para el oficialismo como para la oposición, demostrando que la diferencia entre éstos no radica en el contenido de sus propuestas.

Por último, tomando en consideración el porcentaje de participación legislativa de la oposición se llevó a cabo la clasificación de la oposición en dos categorías. La primera de ellas denominada “oposición influyente” y es aquella cuyo porcentaje de participación legislativa es superior a la media de los casos analizados (20,23 por ciento). En este grupo se encuentran los siguientes períodos de gobierno: Duhalde (1995-1999) y Ruckauf-Solá (1999-2003), correspondientes a la provincia de Buenos Aires; De la Sota (1999-2003) perteneciente a la provincia de Córdoba, y los dos últimos períodos de gobierno analizados en la provincia de Río Negro, Verani (1999-2003) y Saiz (2003-2007). La segunda categoría se denomina “oposición débil,” y es aquella cuya participación legislativa es inferior a la media. En este grupo se encuentran el resto de períodos de gobierno analizados, aunque se observan algunas disparidades entre los casos.

Sin duda, los datos presentados permiten afirmar que no siempre la oposición posee un rol débil o marginal en las legislaturas subnacionales argentinas; por el contrario, en algunos casos logran influir en la conformación de la agenda legislativa. La complejidad del tema abordado y la escasez de estudios realizados sobre esta temática hacen de este trabajo una contribución empírica de relevancia para futuras investigaciones.

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ANEXO