1. Introducción

Las elecciones generales realizadas en Paraguay en 2023 ratificaron el poder electoral de la Asociación Nacional Republicana (anr) -Partido Colorado- en este país. En un contexto regional en que los gobiernos en ejercicio durante la pandemia se mostraron incapaces de encontrar respuestas adecuadas a las consecuencias económicas de la emergencia sanitaria vinculada al covid-19 (^{Landau, 2023}) y, en consecuencia, se enfrentaron al castigo de sus votantes en las urnas (^{Zovatto, 2023}), el caso paraguayo aparece como outlier en esta tendencia: el mismo partido de gobierno resultó electo a nivel nacional y logró, incluso, mayor control de las gobernaciones departamentales al nivel subnacional. Asimismo, se observa la continuidad del «bipartidismo asimétrico» que ha caracterizado nuevamente a este sistema político desde las elecciones municipales de 2021 (^{Villalba, 2021}), también realizadas en contexto de pandemia, cuando el 62,45 % de los gobiernos municipales quedó en manos de la anr (^{Duarte-Recalde y González-Tiepermann, 2021}).

Estos resultados se contextualizan en la persistencia de un sistema político «osificado» (^{Piñeiro Rodríguez y Rosenblatt, 2020}), controlado por dos partidos tradicionales que se mantienen vigentes desde 1887: la anr y el Partido Radical Liberal Auténtico (plra). Estos dos partidos políticos, que no presentan diferencias claras en términos programáticos, han dominado históricamente los procesos electorales paraguayos tanto a nivel nacional como subnacional desde su creación, en el siglo xix (^{Abente, 2022}). A pesar ello, de las ocho elecciones generales llevadas a cabo en Paraguay desde el derrocamiento del régimen de Stroessner, en 1989, la anr ha emergido como ganadora en siete ocasiones. La única alternancia presidencial entre distintos partidos políticos ocurrió en el año 2008, cuando Fernando Lugo resultó electo en representación de la Alianza Patriótica para el Cambio (apc), que contó con el apoyo mayoritario del plra.¹

El presente artículo tiene como objetivo describir los resultados de las elecciones de 2023 a la luz de las características de este sistema político. Parte de una síntesis conceptual que caracteriza al sistema de partidos paraguayo y contextualiza los resultados electorales presentados, para luego avanzar hacia la descripción de tales resultados tanto a nivel nacional como subnacional. Finalmente, se concluye con breves reflexiones acerca de la gobernabilidad del actual gobierno.

2. Contexto institucional de las elecciones

El gobierno saliente de la presidencia paraguaya, encabezado por el colorado Mario Abdo, mantenía bajos niveles de aprobación ciudadana desde mediados de 2022 debido a su gestión deficiente de la pandemia (^{López y Duarte-Recalde, 2021}). A las consecuencias de la gestión estatal de la emergencia sanitaria se sumaron las denuncias de corrupción realizadas por el gobierno de Estados Unidos contra figuras destacadas de la anr, también en 2022, incluyendo al expresidente de la República Horacio Cartes y al vicepresidente en ejercicio, Hugo Velázquez, así como a otros legisladores y funcionarios técnicos de ese partido. Las mencionadas denuncias de corrupción destacaron los vínculos entre esas prácticas y la debilidad de las instituciones democráticas en Paraguay, así como las conexiones que mantienen incluso con organizaciones terroristas a nivel internacional, que llegan a incidir en la seguridad del continente (^{U. S. Embassy Paraguay, 2023}). Sin embargo, ni la baja aprobación del gobierno saliente ni las sanciones internacionales contra figuras del partido de gobierno parecieron incidir negativamente en el desempeño electoral de la anr, cuya capacidad de movilización de sus bases electorales resultó suficiente para mantener al partido en el poder en los distintos niveles territoriales.

En términos conceptuales, el sistema político paraguayo presenta las características de un sistema de partidos «osificado» que, de acuerdo con la literatura, se caracteriza por una combinación de estabilidad en la presencia de los mismos actores políticos y una débil incorporación de nuevas demandas e intereses societales (^{Piñeiro Rodríguez y Rosenblatt, 2020}, pp. 267-268).² Se ha señalado que, en este tipo de sistemas, los principales actores actúan como un «cartel» (^{Katz y Mair, 1995}) que impide su adaptación o la incorporación de nuevos actores partidarios. Si bien la literatura ha argumentado que la rigidez de este tipo de sistemas partidarios puede conducir a cambios bruscos en ellos, que incluirían la irrupción de nuevos actores o el declive de los partidos tradicionales, con la consecuente deslegitimación e inestabilidad de todo el sistema (^{Piñeiro Rodríguez y Rosenblatt, 2020}, p. 253), el sistema paraguayo ha demostrado, desde 1989, que en este país «no hay una manera política viable para acceder al poder si no es por los dos vehículos electorales» de los partidos tradicionales (^{Abente, 2022}, p. 129). Atendiendo a ello, el sistema paraguayo dista considerablemente de encontrarse en un estado de colapso o experimentar las transformaciones abruptas que los autores plantean, debido al menos a tres de sus características: la competitividad intrapartidaria, la alta identificación partidaria de la población y los vínculos clientelares de los partidos tradicionales.

La primera característica que incide en la mencionada estabilidad comprende la existencia de facciones intrapartidarias y elecciones internas competitivas que posibilitan el recambio de liderazgos, así como la canalización del descontento con el sistema dentro de los mismos partidos políticos establecidos, que configuran una estructura que funciona como válvula de escape para sus posibles conflictos internos. En consecuencia, elementos de inestabilidad o volatilidad llegan a ocurrir a nivel de las élites partidarias, pero no tienen normalmente consecuencias sobre la estabilidad del sistema en su conjunto.

En segundo lugar, la alta identificación de la población con los partidos tradicionales y altos niveles de militancia observados en este país (^{Došek, 2016}; ^{Lachi y Rojas, 2018}; ^{Abente, 2022}) constituyen un factor adicional que desincentiva a los nuevos actores a postularse al margen de los partidos tradicionales o a optar por incorporarse al sistema a través de terceras fuerzas.³ La relación entre los partidos tradicionales y la ciudadanía paraguaya tiende a estar basada en vínculos afectivos y su identificación con los símbolos partidarios (^{Lachi y Rojas, 2018}; ^{Nickson, 2023}), en tanto las generaciones más jóvenes son socializadas en un sentido de adscripción a estos partidos políticos independientemente del contenido de sus propuestas o políticas implementadas, lo que llega a determinar sus preferencias electorales. Debido a ello, las terceras fuerzas políticas enfrentan un desafío significativo al tratar de llevar a cabo campañas exitosas basadas en enfoques más programáticos o símbolos no convencionales. Esto no significa que no exista competencia en el sistema, sino que, nuevamente, esa competencia llega a concentrarse al interior de los partidos, donde existe mayor oferta de liderazgos alternativos (particularmente, en los cargos subnacionales y los cuerpos legislativos).

Tercero, el vínculo identitario con los principales partidos tradicionales está reforzado por las relaciones clientelares que ocurren entre las figuras políticas y amplios sectores de la población. En ese sentido, los partidos tradicionales paraguayos funcionan con lógicas muy similares, construyendo maquinarias partidarias desde las bases locales y elevando una estructura piramidal de solución de problemas cotidianos (^{Došek, 2023}). A los vínculos clientelares se suma la atribución de responsabilidad por la política pública que estos partidos realizan en clave particularista, incluso cuando esa implementación posee blindajes administrativos que imposibilitan la utilización discrecional de los recursos estatales (^{Duarte-Recalde, 2023}). Estas prácticas elevan los costos de ingreso al sistema para partidos y organizaciones alternativas que quisieran competir, sea con apelaciones programáticas o desafiando las redes clientelares tradicionales. A su vez, dado que estas dinámicas requieren recursos financieros sustanciales, los partidos que históricamente han tenido un acceso más amplio a estos recursos disfrutan de una ventaja significativa. Como resultado, los partidos alternativos enfrentan restricciones y tienen una presencia inestable, por lo que suelen recurrir a coaliciones o alianzas, especialmente con el plra.

En este contexto, los partidos paraguayos terminan agregando verticalmente los intereses -aunque sea de manera clientelar-, cumpliendo así con una de las principales funciones de los partidos políticos que señala la literatura (^{Luna et al., 2021}). Si bien la función de coordinación horizontal puede ser comparativamente más débil en el caso paraguayo (^{Luna et al., 2021}; ^{Abente, 2021}), la mayoría de los cargos electivos se mantienen bajo el control de actores de los partidos tradicionales, situación observable en los resultados de las elecciones generales del año 2023.

La mencionada dinámica de gobierno-oposición se intensificó al interior de la anr en el contexto de la pandemia. La facción de Honor Colorado (hc), vinculada a la figura del exmandatario Horacio Cartes, se distanció del impopular gobierno de Mario Abdo mediante constantes críticas ante los medios de comunicación, con el argumento de que el gobierno colorado, en realidad, se trataba de un gobierno de la facción oficialista Añetete. La identificación como oposición de la facción hc le restó a Abdo la capacidad para generar el apoyo legislativo necesario para implementar su agenda política, razón por la que optó por establecer acuerdos con diversos partidos de oposición, como se evidenció en el juicio contra la entonces fiscal general del Estado, Sandra Quiñónez (vinculada a hc), y en el nombramiento del exsenador liberal Víctor Ríos como ministro de la Corte Suprema de Justicia. Estas acciones, a su vez, retroalimentaron las acusaciones por parte de hc de la existencia de una alianza del oficialismo colorado con el plra y otros partidos más pequeños en el gobierno, reiterando su identificación como oposición al gobierno, a pesar de ser del mismo partido.

Sin embargo, una vez superadas las elecciones internas de la anr a fines del año 2022, las distintas facciones del partido cerraron filas y presentaron un frente unido con miras a las elecciones generales.⁴ Debido a que las denuncias de corrupción por parte del gobierno estadounidense afectaban a figuras de las distintas facciones coloradas, el partido presentó un posicionamiento unido que rechazaba la supuesta injerencia de los intereses de ese país en la política paraguaya (^{Última Hora, 2023a}). A su vez, los medios de comunicación vinculados a Horacio Cartes desplazaron de la agenda pública las discusiones relacionadas con la corrupción para centrarse en debates sobre la educación pública paraguaya, desde una perspectiva crítica contra la igualdad de género (^{Costa, 2022}), que dominaron los debates en los meses que antecedieron a las elecciones generales. De esta manera, la estrategia de comunicación vinculada a los intereses colorados que se sumó a los recursos tradicionales de movilización de votantes determinó los resultados electorales de los comicios del 2023, que se presentan a continuación.

3. Descripción de los resultados

Durante la jornada electoral del 30 de abril de 2023 se definieron la presidencia y vicepresidencia de la República del Paraguay, y la composición de ambas cámaras legislativas -45 senadores con 30 suplentes, y 80 diputados con igual número de suplentes-, así como las 17 gobernaciones departamentales del país y sus respectivas juntas. Todos estos cargos han sido electos para un mandato de cinco años, sin posibilidad de reelección para el presidente de la República (Constitución Nacional del Paraguay, artículo 187). De los cargos en disputa, la anr obtuvo la presidencia, 23 de las 45 bancas en Cámara de Senadores, 49 de las 80 bancas en Cámara de Diputados, 15 de las 17 gobernaciones departamentales y 60,7 % de las bancas de las juntas departamentales en todo el país (datos presentados en detalle en las tablas 3, 5, 6 y 7). Estos márgenes de victoria otorgan a la anr la mayor concentración del poder político en este país desde el derrocamiento de la dictadura de Alfredo Stroessner, de este mismo partido, en 1989.

Estos fueron los primeros comicios generales en que se implementaron listas preferenciales de votantes en combinación con máquinas de votación electrónicas en este país.⁵ Los resultados indican que el uso del voto preferencial tuvo el efecto de fortalecer las estructuras de partidos preexistentes, especialmente las de la anr, ya que la posibilidad de rechazar al partido ya no implica dejar de votar por la organización política en sí, sino favorecer a determinados candidatos mediante el voto preferente (^{Došek y Duarte-Recalde, 2023}, p. 326).

La victoria presidencial quedó en manos de la dupla conformada por Santiago Peña y Pedro Alliana, quienes recibieron cerca del 43 % de los votos emitidos (tabla 1). El presidente electo, Santiago Peña, es economista y fue ministro de Hacienda durante el gobierno de Horacio Cartes (2013-2018). Su candidatura estuvo acompañada para la vicepresidencia por Pedro Alliana, quien fuera presidente de la anr (2015-2023) y diputado en representación del mismo partido (2013-2023). Se ha señalado que Santiago Peña presenta un perfil divergente al de la tradicional clase política colorada, debido a su carácter técnico -formado en Administración Pública de la Universidad de Columbia en Nueva York y cuya experiencia profesional comprende instituciones como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Central del Paraguay- y su limitada participación previa en la esfera política, que contrasta con la tendencia histórica de líderes clientelares de su partido. Por otra parte, también se ha señalado que Peña es un presidente «sin liderazgo propio, que tendrá mucha dificultad para marcar la línea dentro de su partido, pues sigue dependiente de algunos liderazgos tradicionales y, por sobre todo, de su mentor, Cartes» (^{Demelenne, 2023}).

La principal opción electoral con la que compitió la anr fue la Concertación Nacional «Para un nuevo Paraguay» (cn 2023), compuesta inicialmente de 23 partidos y movimientos políticos (^{tsje, 2022}), entre los cuales el plra poseía la mayor maquinaria electoral. La chapa presidencial de esta Concertación estuvo compuesta por el candidato del plra Efraín Alegre y la candidata Soledad Núñez, apoyada por la Alianza Encuentro Nacional.⁶ Alegre se presentaba por tercera vez como candidato a la presidencia de la República, en tanto llegó previamente a ser diputado (1998-2008) y fue electo para el senado en el año 2008, cargo al que renunció para asumir como ministro de Obras Públicas (2008-2011) durante el gobierno de Fernando Lugo. Soledad Núñez, por su parte, fue ministra de la entonces Secretaría Nacional de la Vivienda y el Hábitat (senavitat) durante el gobierno colorado de Horacio Cartes y no contaba con militancia partidaria ni experiencia electoral previa. Esta dupla obtuvo menos del 28 % de los votos emitidos (tabla 1).

La tercera fuerza electoral en esta ocasión resultó ser el Partido Cruzada Nacional (pcn), liderado por el exsenador nacional paraguayo «Payo» Cubas, que quedó en tercer lugar, con aproximadamente 23 % de los votos. Este partido formó parte de la Concertación inicialmente, pero se retiró de ella en agosto de 2022. «Payo» ganó apoyo popular al presentarse con un discurso antisistema y crítico de la política tradicional paraguaya, a pesar ser integrante de una familia colorada militante, de haber sido diputado por el Partido Encuentro Nacional (1993-1998), de presentarse como candidato a gobernador por el departamento de Alto Paraná por la Alianza Democrática (plra-pen) en 1998 y de haber sido previamente electo al Senado en 2018 por el entonces Movimiento Cruzada Nacional (^{Boccia, 2023}).⁷ Tras su derrota en las recientes elecciones, «Payo» lideró protestas frente al Tribunal Superior de Justicia Electoral (tsje), a quienes acusó de perpetrar fraude durante las elecciones generales, y, en consecuencia, fue puesto bajo arresto domiciliario por incitar al odio y perturbar la paz (^{El Nacional, 2023}).

La fuerza electoral presentada por el pcn en esta oportunidad parece desafiar al bipartidismo asimétrico que se ha observado en las elecciones presidenciales en Paraguay durante las últimas décadas -al menos, desde una perspectiva sincrónica-, en tanto las otras diez candidaturas presidenciales del 2023 recibieron menos votos que los emitidos en blanco (tabla 1). De manera particular, la presencia del pcn parece desafiar la fuerza del plra y sus alianzas, al tener en cuenta el desempeño electoral de las opciones electorales tradicionales en los últimos años (gráfico 1). La comparación gráfica del desempeño de las principales maquinarias electorales de este país permite ver que la anr ha logrado obtener consistentemente más del 40 % de los votos emitidos en las últimas dos décadas, mientras que los votos obtenidos por el plra y sus alianzas, como proporción del total, se han mostrado fluctuantes. En el año 2023, la fuerza electoral de la alianza liderada por el plra alcanzó su nivel más bajo observado desde el 2003, última ocasión en que su candidatura a la presidencia de la República se había presentado fuera de una alianza.

Por otra parte, al considerar al Poder Legislativo, se observa una concentración de la fuerza electoral colorada similar a la observada en los resultados para el Poder Ejecutivo. Los resultados correspondientes a las elecciones para el Senado de 2023 (tabla 2) muestran la prevalencia del ya mencionado bipartidismo asimétrico para el período que se inicia, en tanto la anr obtuvo 51 % de las bancas de esta Cámara, frente al 26,7% obtenido por la alianza integrada por el plra (la aspp). En estos resultados también se observa la fuerza del pcn, que obtuvo cinco bancas en el Senado. No obstante, resulta importante destacar que antes de la asunción del nuevo gobierno, en agosto de 2023, cuatro legisladores electos por el pcn ya manifestaron su apoyo al entrante gobierno colorado: las senadoras Zenaida Delgado y Norma Aquino renunciaron al pcn (^{Sosa, 2023}), el senador Javier «Chaquenito» Vera anunció su lealtad al movimiento colorado hc (^{La Nación, 2023}) y Jatar Fernández subrayó su determinación de no permitir la injerencia del pcn en su agenda política (^{Última Hora, 2023b}).

Al comparar las bancas obtenidas por los partidos que alcanzaron representación en Cámara de Senadores durante las últimas décadas (tabla 3), se verifica que el poder electoral de los partidos tradicionales suele estar complementado por terceras fuerzas legislativas que cambian de identidad con el pasar de los años.⁸ En el 2023, no obstante, la concentración de la fuerza electoral de la anr aparece similar a la que demostraron tener en 1998, previo a la escisión de la unace de ese partido, mientras que la fuerza del plra se muestra disipada.

En la Cámara de Diputados, por su parte, se observan tendencias similares en los resultados de 2023 (tabla 4). La anr obtuvo 60 % de las bancas de esta cámara, seguida de lejos por la Concertación (cn 2023), que obtuvo 13,75 % de los escaños. El resto de la oposición se presenta altamente fragmentada. Además de la mayoría propia alcanzada por la anr en esta cámara para este período, el partido de gobierno cuenta con el apoyo del diputado Rubén Rubín, del Partido Político Hagamos (pph), quien manifestó su compromiso de no entorpecer la labor del presidente de la República (^{abc Color, 2023}). Este control legislativo configura un escenario en que el Poder Ejecutivo cuenta con amplia mayoría en ambas cámaras, lo que le permitirá implementar sus políticas sin mayores cuestionamientos.

Al comparar los resultados del año 2023 con los de elecciones anteriores, es perceptible la manera en que la fuerza electoral de la anr vuelve a alcanzar una dimensión similar a la que presentaba en 1998 (tabla 5). Por otra parte, se observa que el poder electoral de la anr en la Cámara de Diputados se ha mantenido estable a lo largo de las últimas décadas. Este se contrapone a la diversidad de opciones electorales que han llegado a conseguir escaños en esta cámara con el paso del tiempo, pero que no han llegado a alcanzar estabilidad.⁹

Finalmente, los resultados a nivel subnacional corroboran lo observado en las elecciones del nivel nacional (tabla 6). De los diecisiete departamentos del país, quince quedaron bajo poder de la anr, mientras que en los departamentos de Central e Itapúa resultaron electos candidatos de la Concertación.

Los resultados de las juntas departamentales muestran una concentración del poder electoral de la anr similar a la observada en el Poder Legislativo (tabla 7). anr obtuvo el 60,7 % del total de bancas departamentales del país, seguida de manera distante por el 18,3 % por las candidaturas ganadas por la Concertación.

De esta manera, las consecuencias de un sistema de partidos «osificado» en el que prevalece la estabilidad de los actores políticos tradicionales frente a la aparición de propuestas electorales alternativas son observables en los resultados electorales de 2023 tanto a nivel nacional como subnacional. Si bien la irrupción del pcn como tercera fuerza electoral legislativa podría ser interpretada como la reificación partidaria de demandas sociales previamente no canalizadas, el apoyo manifestado por sus integrantes al gobierno de la anr rápidamente luego de su elección descarta su existencia como alternativa política opositora, reforzando la estabilidad del sistema «osificado». Más bien, el principal desafío al bipartidismo asimétrico que ha otorgado estabilidad a este sistema parece ser el debilitamiento del plra como maquinaria electoral capaz de movilizar votantes para hacer frente a la anr que resulte atractiva para los partidos no tradicionales como base para la conformación de alianzas.

4. Conclusión

Ante la situación descrita a lo largo de este artículo, el recientemente electo gobierno colorado debería mostrarse estable a lo largo de sus cinco años de ejercicio, sin enfrentarse a trabas legislativas para la implementación de sus políticas ni a desafíos importantes que pudieran surgir desde los gobiernos departamentales. La gobernabilidad de Santiago Peña, más bien, dependerá de la manera en que la misma anr se muestre capaz de salvar sus diferencias internas, que resultaron difíciles de sortear durante el anterior gobierno de Mario Abdo. Por el contrario, todo foco de desaprobación social que pueda aparecer contra este gobierno se enfrentará, sobre todo, a un escudo legislativo que parece ser sólido. Este escenario favorable, a su vez, servirá para retroalimentar la atribución de responsabilidad al partido de gobierno por las acciones estatales, que incidirá en las evaluaciones retrospectivas que el electorado realice en las siguientes elecciones.

Por otra parte, la concentración de poder electoral observada plantea desafíos para la democracia paraguaya, en tanto el funcionamiento efectivo de mecanismos de control y contrapesos adecuados es esencial para garantizar la gobernabilidad democrática, la protección de los derechos individuales y la inclusión política de los distintos sectores sociales presentes en Paraguay. A su vez, la presente concentración del poder presenta un desafío creciente para los partidos de oposición, que han demostrado capacidad decreciente para alcanzar acuerdos mínimos que les permita agregar los votos de sus bases para, eventualmente, alcanzar otra alternancia como la vivida en 2008.