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1. Introducción
La noche del domingo 4 de febrero de 2024, Nayib Bukele se presentó acompañado por la primera dama, Gabriela Rodríguez, en el balcón principal del Palacio Nacional para saludar a la multitud que llevaba horas esperándolo en la Plaza Cívica. «Este día, El Salvador ha roto todos los récords de todas las democracias en toda la historia del mundo», señaló (CNN en Español, 2024). A pesar de no contar con el cómputo oficial del Tribunal Supremo Electoral, Bukele anunció que había ganado con el 85 % de votos, y que su partido, Nuevas Ideas, había obtenido 58 de los 60 escaños en la Asamblea Legislativa, el congreso unicameral.
Los resultados confirmaban la popularidad avasalladora de Bukele y, de paso, el colapso del sistema de partidos que había gobernado el país durante décadas. Treinta años después de la icónica «elección del siglo», cuando El Salvador hizo su transición hacia la democracia (Wade, 2016), el país centroamericano volvía a las urnas, pero esta vez para validar a un autócrata en el poder. Efectivamente, las elecciones de 2024 se desenvolvieron bajo un régimen autoritario electoral, marcado por la cooptación institucional, vulneración al Estado de derecho, y ataques a la libertad de prensa (Meléndez-Sánchez, 2024). El respeto a las garantías constitucionales se vio fuertemente debilitado con la renovación mensual del estado de excepción constitucional que limitaba derechos y libertades. Bukele y Nuevas Ideas, con indudable apoyo popular, cooptaron a los tres poderes del Estado, utilizaron la maquinaria estatal para triunfar en las elecciones y avanzaron para convertir a El Salvador en un país con un partido hegemónico. Tanto éxito tuvo Bukele en controlar el proceso político que pudo competir por un segundo período consecutivo, punto explícitamente prohibido por la Constitución de 1983.
Este artículo tiene tres secciones adicionales. En una segunda sección, resumimos el auge y la consolidación de Bukele en el poder. Después, una tercera sección resume los resultados de la elección de 2024. La conclusión destaca implicancias para la democracia en El Salvador y en el resto de la región.
2. Bukele en su primer periodo: Bitcoin, mano dura y retroceso democrático
Antes de convertirse en el presidente más popular de América Latina y el Caribe, Bukele comenzó su carrera política como miembro del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN). Durante la guerra civil de El Salvador, entre 1979 y 1992, el FMLN fue una guerrilla de izquierda que luchó contra las fuerzas del Estado, incluyendo la Alianza Republicana Nacionalista (Arena), un partido de derecha con vínculos a escuadrones de muerte (Wade, 2016). En 1992, tras dejar un saldo de 75.000 muertes, las partes beligerantes firmaron los acuerdos de paz. Arena y el FMLN cambiaron las balas por los votos y compitieron electoralmente por alcanzar el poder, creando uno de los sistemas de partidos más institucionalizados de la región (Perelló y Navia, 2022).
Bukele ejerció cargos de elección popular, primero como alcalde de Nueva Cuscatlán (2012-2015), y luego como alcalde de la capital, San Salvador (2015-2018). Su meteórico ascenso estuvo marcado por tensiones con la cúpula partidista del FMLN. En la antesala a las elecciones presidenciales de 2019, y anticipándose a las ambiciones de Bukele, el partido expulsó al entonces alcalde de la colectividad de izquierda. Pero Bukele obtuvo la nominación como candidato de un partido pequeño, la Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA). El descontento de la población con los partidos tradicionales -que se encontraban involucrados en múltiples casos de corrupción y fueron incapaces de reducir la pobreza y enfrentar la ola de violencia que azotaba al país- facilitó el triunfo de Bukele y su plataforma anti-establishment (Meléndez-Sánchez, 2021). Así, Bukele ganó la presidencia en primera vuelta con 53,1 % de los votos, superando con facilidad a los candidatos de Arena (31,7 %) y del propio FMLN (14,4 %), que entonces gobernaba.
La victoria presidencial de Bukele no impactó la composición de la legislatura, cuyos miembros habían sido electos en 2018 y en la que dominaban los dos partidos tradicionales. El choque entre poderes no se hizo esperar. En febrero de 2020, Bukele irrumpió en la Asamblea Legislativa, rodeado de militares, buscando aprobar fondos para poder financiar sus políticas de seguridad ( Guzmán, Rauda y Alvarado, 2020). La presencia de militares armados al interior de un poder independiente del Estado fue una señal de lo que estaba por venir. La estrategia de Bukele de priorizar la seguridad, añadido a la impopularidad de los partidos tradicionales, eventualmente le dieron la mayoría legislativa que requería para gobernar. En las elecciones legislativas de 2021, Nuevas Ideas obtuvo 66,5 % de votos (equivalente a 56 escaños de 84). Arena y FMLN continuaron derrumbándose, al quedarse con 14 y 4 escaños, respectivamente. Partidos pequeños, que frecuentemente se aliaban con el gobierno, obtuvieron los 10 escaños restantes (Tribunal Supremo Electoral, 2024).
Ya con mayoría en la Asamblea Legislativa, Bukele puso su mira en el poder judicial. El 16 de mayo de 2021, el mismo día en que fueron juramentados los nuevos diputados, la Asamblea Legislativa destituyó a los cinco jueces de la Sala Constitucional de la Corte Suprema y al titular de la Fiscalía General del Estado (Alvarado, Lazo y Arauz, 2021). En su lugar, fueron nombradas personas afines al partido de gobierno. Así, Bukele logró controlar los tres poderes del Estado. Con total control de las instituciones políticas, Bukele buscó avanzar en dos frentes, la economía y seguridad, con resultados dispares.
Las finanzas públicas de El Salvador se encontraban en mal estado después de la pandemia de covid-19. De acuerdo al Fondo Monetario Internacional (2024), en 2020, la deuda bruta fiscal alcanzó su mayor cifra desde 1991, llegando al 95,4 % del PIB. Bukele apostó por convertir a Bitcoin en moneda de curso legal para promover la inversión extranjera en el país (Jones y Avelar, 2021). Pero esa estrategia no funcionó. Al contrario, la decisión de legalizar el Bitcoin en El Salvador coincidió con el colapso de varias plataformas de intercambios de criptomonedas en Estados Unidos. La situación se tornaba cada vez más grave, a tal punto que Félix Ulloa, el vicepresidente, afirmó que China había ofrecido comprar la deuda externa -lo que fue rápidamente desmentido por un portavoz del Ministerio de Relaciones Exteriores del gigante asiático (Alemán, 2022)-. Con el reloj en cuenta regresiva, debido a que a fines de enero de 2024 el gobierno de El Salvador debía realizar el pago de US$ 800 millones a los acreedores de los bonos de la deuda soberana, la Asamblea Legislativa aprobó una reforma a las pensiones. En su momento, los críticos de la medida aseguraron que el gobierno usaría los fondos para financiarse (Labrador, 2022). Si bien el gobierno evitó el temido default, superar el complejo momento económico se mantuvo como la gran deuda pendiente de Bukele.
Donde sí hubo avances tangibles fue en la lucha contra el crimen organizado. Durante décadas, las infames pandillas o maras, como la Mara Salvatrucha y la Mara Barrio 18, habían aterrorizado a la población mediante asesinatos, secuestros, y extorsiones. Las maras contribuían al clima de violencia que reinaba en el país y que, en 2015, convirtieron a El Salvador en uno de los países más violentos del mundo, con una tasa de 107 asesinatos por cada 100.000 habitantes (Freeman y Perelló, 2024). Si bien la tasa de homicidios venía a la baja desde 2015, Bukele adoptó medidas para reducirla aún más (ver Figura 1). En un comienzo, al igual que los gobiernos de Arena (1989-2009) y FMLN (2009-2019), Bukele supuestamente negoció con las pandillas (Martínez, Cáceres y Martínez, 2021). Pero al quebrarse la tregua repentinamente el 26 de marzo de 2022, cuando una ola de violencia cobró 62 vidas en un solo día (Delcid, 2022), Bukele adoptó medidas de mano dura. El día después de los asesinatos, la Asamblea Legislativa controlada por Nuevas Ideas aprobó un régimen de excepción que limitaba derechos y libertades constitucionales y facilitaba la detención arbitraria de personas. La Asamblea Legislativa ha renovado el estado de excepción mensualmente desde entonces (Labrador y Martínez, 2023).
Bukele utilizó todos los recursos del Estado para implementar políticas de mano dura contra las pandillas. A fines de 2023, la población penal alcanzó 105.000 personas, equivalente a 1,7 % de la población del país (Freeman y Perelló, 2024). A su vez, Bukele anunció la creación de una mega cárcel con capacidad para 40.000 prisioneros. Bukele logró su objetivo: a principios de 2023, la prensa reportaba que el gobierno efectivamente había desmantelado a las pandillas (Martínez, Lemus y Martínez, 2023). Por su parte, el crimen y la violencia se redujeron sustancialmente, a tal punto que El Salvador registró la tasa de homicidios más baja de América Latina y el Caribe, ubicándose en 2,4 homicidios intencionales por cada 100.000 habitantes a fines de 2023 (ver Figura 1). El triunfo sobre las pandillas ocurrió en medio de incuestionables abusos a los derechos humanos y al debido proceso. Miles de personas fueron detenidas arbitrariamente y enviadas a prisión. El gobierno eventualmente liberó a 7000 personas inocentes (Kitroeff, 2024). Los críticos del gobierno sostienen que los pandilleros (o «ratas», en las palabras de Bukele) sufren la vulneración de sus derechos en recintos penitenciarios. A su vez, muchos detenidos se mantienen al interior de las cárceles, sin la capacidad de contactarse con abogados y familiares -a veces, por años-. Pero, de igual forma, en las semanas previas a la elección de 2024, uno de los autores pudo constatar el valor que la población le atribuía en ciudades como San Salvador y Santa Ana a las medidas de mano dura de Bukele, mismas que lo catapultaron a la fama y reelección.
El auge de Bukele al poder ha ocurrido de manera paralela al retroceso democrático del El Salvador. La Figura 2 muestra datos de V-DEM para graficar el índice de democracia liberal para El Salvador y América Latina entre 1900 y 2023. El índice es un intervalo cuyo rango es de cero y uno para niveles nulos y plenos de democracia liberal, respectivamente. Tal como lo indica la Figura 2, los regímenes autoritarios han sido la norma histórica en El Salvador. A mediados de los noventa, tras una violenta guerra civil, el país hizo su transición hacia la democracia. Durante tres décadas, los gobiernos de derecha de Arena (1989-2009) y de izquierda del FMLN (2009-2019) fortalecieron, gradualmente, la democracia -a pesar de sus evidentes fallas en materia de corrupción, seguridad, y reducción de la pobreza-. El Salvador registró sus mayores niveles de democracia liberal entre 2014 y 2017.
Sin embargo, aquellos avances experimentaron un retroceso con la elección de Bukele. De manera paralela a la cooptación institucional y vulneración del Estado de derecho, el gobierno de Bukele lanzó ataques recurrentes contra medios de comunicación -limitando profundamente la libertad de prensa-. El caso más simbólico, por su relevancia para El Salvador y América Central, tuvo a El Faro como protagonista. El medio de investigación periodística fue el blanco de críticas directas de Bukele durante una cadena nacional, auditorías políticamente motivadas y amenazas (El Faro, 2023). En noviembre de 2021, Apple envió una alerta de espionaje patrocinado por el Estado a varios integrantes del equipo de El Faro (Gavarrete, 2021). Debido a los ataques por parte del gobierno, El Faro tomó la decisión de mover sus instalaciones administrativas y legales a San José, Costa Rica, en abril de 2023 (El Faro, 2023).
El auge de Bukele a la presidencia se ha traducido en el debilitamiento constante de la democracia liberal en El Salvador. La cooptación institucional, la vulneración del Estado de derecho, y los ataques a la libertad de prensa, han conllevado a que los niveles de democracia liberal sean tan bajos como los que el país registró antes de finalizar su guerra civil. Durante el mandato de Bukele, ha surgido un régimen autoritario competitivo. El debilitamiento de la democracia salvadoreña fue evidente en las elecciones generales de 2024, que explicamos a continuación.
3. La elección de 2024: cambios en las reglas del juego y una oposición en bancarrota
El 4 de febrero de 2024, los votantes eligieron al binomio para la presidencia y vicepresidencia, que compiten en una misma lista y requieren de mayoría absoluta para ser electos. A su vez, se renovaron los 60 escaños de la Asamblea Legislativa. Un mes después, el 3 de marzo, los votantes renovaron los 44 consejos municipales y 20 escaños al Parlamento Centroamericano (Parlacen). El país celebra elecciones presidenciales cada cinco años, mientras que renuevan la Asamblea Legislativa, Consejos Municipales y diputados del Parlacen cada tres años. En 2024 coincidieron ambos calendarios electorales. El apéndice resume los resultados de las contiendas presidenciales y legislativas, como también de la participación electoral, entre 1994 y 2024.
La elección de 2024 tuvo dos cambios relevantes que contribuyeron a que el partido de gobierno se perpetuara en el poder. En primer lugar, el binomio de Bukele y su vicepresidente Félix Ulloa volvió a competir por la presidencia y vicepresidencia, respectivamente. Esto, a pesar que la Constitución de 1983 explícitamente prohíbe los mandatos presidenciales consecutivos. Por cierto, antes de convertirse en presidente, Bukele era partidario de que la Constitución limitara la reelección presidencial inmediata. Dijo una entrevista en 2013:
La Constitución no permite que la misma persona sea presidente dos veces seguidas. Puede ser presidente 80 veces si quiere, pero no seguidas. Eso es para garantizar que no se mantenga en el poder y que él ocupe su poder para quedarse en el poder. (Peñate y García, 2023).
Pero en septiembre de 2021, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema, cuyos integrantes fueron removidos por la Asamblea Legislativa tras la elección de ese año, emitió un fallo que facilitaba la reelección de Bukele. Dicha decisión incluso revertía un fallo de 2012 que prohibía la reelección diez años después de terminar un período presidencial (El Faro, 2021). Días después del fallo de la Corte Suprema, Bukele anunció en cadena nacional que buscaría la reelección presidencial. Para ser candidato, Bukele presentó una licencia de seis meses para ausentarse de sus funciones y dedicarse a la campaña presidencial, misma que fue aprobada por la Asamblea Legislativa.
En segundo lugar, el 7 de junio de 2023, la Asamblea Legislativa redujo el número de escaños de 84 a 60 y el número de alcaldías de 262 a 44 (Delcid, 2023). La reforma impulsada por el gobierno adoptó la formula D’Hondt para elegir a los legisladores utilizando listas abiertas. El gobierno justificó la medida al señalar que reduciría sustancialmente el gasto en funcionarios públicos y que facilitaría una administración más eficiente. Sin embargo, los críticos a la reforma señalaron que la medida beneficiaba a Nuevas Ideas en la elección de la Asamblea Legislativa, ya que los partidos pequeños tendrían más dificultades para cruzar el umbral para obtener representación, siendo este un paso más para convertir a El Salvador en un país gobernado por un partido hegemónico.
El éxito de Bukele también se explica por dos errores cometidos por la oposición. En primer lugar, Arena y FMLN se encontraban en bancarrota electoral. En la elección de 2024, Bukele nuevamente representó el rechazo hacia los partidos que gobernaron El Salvador desde el retorno a la democracia. Aún estaban frescos en la memoria colectiva los emblemáticos casos de corrupción que tenían a los partidos tradicionales y a sus cúpulas como protagonistas. Antonio «Tony» Saca, quien lideró el último gobierno de Arena (2004-2009) y Mauricio Funes, al mando del primer gobierno del FMLN (2009-2014), habían malversado más de US$ 300 millones cada uno (Perelló y Navia, 2022). Saca se había declarado culpable y fue condenado a diez años de prisión por corrupción en 2018. Pero Funes evadió la justicia al autoexiliarse en Nicaragua, donde posteriormente también se refugió su sucesor en la presidencia, Salvador Sánchez (2014-2009). Estos casos forman parte de un largo historial que involucraba a jerarcas de Arena y FMLN con corrupción, enriquecimiento ilícito y negociaciones con grupos criminales y terroristas.
En segundo lugar, los partidos de oposición fueron incapaces de coordinar sus esfuerzos para crear un frente unido contra Bukele. La evidencia comparada en América Central demuestra que las coaliciones electorales son esenciales para derrotar a regímenes autoritarios electorales, tales como el caso de Honduras en 2021 (Freeman y Perelló, 2022). A pesar de concretar algunos acercamientos entre viejos rivales, las negociaciones entre Arena, FMLN y otros partidos pequeños para presentar una candidatura presidencial única que enfrentara a Bukele se derrumbaron en mayo de 2022 (Labrador, 2023). Meléndez-Sánchez (2024) argumenta que la candidatura única presidencial contaba con pocas probabilidades de evitar la reelección de Bukele. No obstante, un frente unido podría haber aumentado la presencia de partidos opositores en la Asamblea Legislativa, una arena clave para frenar los retrocesos autoritarios (Levitksy y Way, 2002). Como la oposición a Bukele presentó cinco candidaturas, la fragmentación partidista contribuyó a que Bukele y Nuevas Ideas arrasaran en la contienda electoral.
La Figura 3 revela la magnitud de la transformación experimentada por el sistema de partidos en El Salvador. Los dos primeros gráficos resumen los resultados de las elecciones presidenciales y legislativas entre 1994 y 2024, respectivamente. Tal como lo indica la Figura 3, El Salvador contaba con preferencias electorales estables, donde Arena y el FMLN recibían una mayoría de votos en contiendas presidenciales y legislativas, donde partidos pequeños también contaban con un porcentaje importante de votos. Sin embargo, dicha estabilidad cambió repentinamente en la elección de 2019, misma que marcó la irrupción de Bukele y la desplome en el apoyo hacia los partidos tradicionales. A su vez, la Figura 3 también muestra el índice de Pedersen de volatilidad electoral y el número efectivo de partidos. En términos generales, El Salvador mantuvo bajos niveles de volatilidad en elecciones presidenciales y legislativas entre 1997 y 2018. No obstante, dichos niveles se dispararon en la elección presidencial de 2019 y la elección legislativa de 2021. Si bien aquellos niveles de redujeron en 2024, se mantuvieron comparativamente altos al ser contrastados al período entre 1997 y 2018. Por su parte, el número efectivo de partidos (NEP) indica como un sistema predominantemente bipartidista a nivel presidencial y multipartidista a nivel legislativo se vio reducido a un sistema con un partido hegemónico en 2024.
En resumen, la victoria arrasadora de Bukele y Nuevas Ideas en la elección del 4 de febrero fue producto de una combinación de factores. La popularidad de Bukele, como abanderado crítico del sistema de partidos que lo precedió, el éxito de sus políticas de mano dura en materia de seguridad, y su control sobre el Estado (y sus recursos) lo convirtieron en un candidato difícil de vencer. A su vez, Bukele y Nuevas Ideas cambiaron las reglas del juego, inclinando la balanza a su favor (Meléndez-Sánchez, 2024). La reelección presidencial inmediata y la reforma al sistema electoral para elegir a legisladores y representantes locales prácticamente sancionaron que Bukele mantendría control absoluto de país. Por su parte, los errores cometidos por la oposición -al ser incapaces de tomar distancia de su historial de corrupción y al no crear una coalición para enfrentar a Bukele- conllevaron al colapso del sistema de partidos que precedió a Bukele, tal como observadores venían advirtiendo (Pocasangre, 2021). Aquel sistema fue reemplazado por uno donde Nuevas Ideas, al mando indiscutible de Bukele, se ha consagrado como el partido hegemónico de El Salvador (ver Figura 3 y Apéndice 1).
4. Implicaciones para la democracia
Tres décadas después de haber realizado su transición hacia la democracia, El Salvador votó democrática y mayoritariamente para mantener en el poder a un líder autoritario en una elección inconstitucional. A pesar de los discursos oficialistas, como también de la apariencia de competencia electoral y separación de poderes, la democracia de El Salvador ha sido suplantada por un régimen autoritario competitivo. El mismo vicepresidente, Félix Ulloa, reconoció esta realidad en una entrevista antes de la elección: «a esta gente que dice se está desmantelando la democracia. Mi respuesta es sí. No la estamos desmantelando, la estamos eliminando, la estamos sustituyendo por algo nuevo» (Kitroeff, 2024).
Los primeros pasos del gobierno después de la elección confirman que Bukele quiere poder absoluto, sin contrapesos. En abril de 2024, los legisladores salientes de la Asamblea Legislativa, compuesta en su mayoría por miembros de Nuevas Ideas, aprobaron una controvertida reforma al artículo 248 de la Constitución. Originalmente, el artículo establecía que cualquier cambio a la Constitución debía ser aprobada por una legislatura y aprobada por otra. Sin embargo, la reforma puso término al voto de ratificación de una segunda legislatura, permitiendo que ahora Bukele y Nuevas Ideas modifiquen la Constitución a su medida (Labrador y Barrera, 2024).
La democracia enfrente un panorama opaco en El Salvador. Durante su segundo mandato, la ausencia de contrapesos hará más difícil proteger los derechos de las minorías y de la oposición en el país. Bukele puede adoptar las medidas que quiera y cuando estime conveniente. Bukele ha enfatizado que seguirá su guerra en contra de las pandillas -o lo que resta de ellas-. Es decir, mantendrá en curso las medidas que lo hicieron sumamente popular. No obstante, su principal preocupación será la economía y las finanzas públicas. Los votantes pasaron por alto la complicada situación económica que atraviesa el país debido a las mejorías en materia de seguridad. Pero en este nuevo quinquenio, Bukele enfrentará nuevos desafíos. Como Bukele controla todas las instituciones políticas del país, será difícil para las personas, especialmente aquellos descontentos con el gobierno, desafiar el poder delegado a un presidente y a un partido político. En América Latina, lamentablemente, abundan los ejemplos históricos de gobiernos que, cuando devienen en impopulares, usan su poder absoluto para reprimir a disidentes y perseguir a la oposición.
Lo que sí queda claro es que cualquier intento por derrotar a Bukele comienza por la renovación de la oposición. La irrupción de Bukele en 2019 provocó un realineamiento electoral abrupto en El Salvador, tal como ha ocurrido en otros países de la región (Perelló y Navia, 2023). La división entre Arena y el FMLN dejó de ser dominante-es más, desde el punto de vista de la mayoría de los votantes, aquellos viejos rivales representan lo mismo. El nuevo clivaje político de El Salvador dividirá a las fuerzas pro-Bukele y anti-Bukele. Al no darse por notificada la oposición, el dictador más cool del mundo y sus aliados podrán continuar perpetuándose en el poder sin enfrentar mayor resistencia en la arena electoral
